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邻里网络:自组织的社会结构——解读城市社区自治的一种分析框架

来源:好兔宠物网
2010年第2期 f总第131期J 湖湘论坛 HUXfANG FORUM No.2,2010 Genera/No.131 ・民主与法制・ 邻里网络:自组织的社会结构冰 ——解读城市社区自治的一种分析框架 陈伟东 (华中师范大学,湖北武汉430079) 摘要:城市社区自治应该包括社区内组织间的自组织网络、社区内邻里间的自组织网络。但目前,社区内 各种组织之间的权利关系处于被组织阶段,社区邻里网络处于自组织发育阶段。社区发展取决于政府改革, 政府适应国家、市场、社区之间功能分化的需要,才能走出“全能政府模式”的困境。 关键词:城市社区:自组织网络;政府改革 中图分类号:C91 文献标识码:A 文章编号:1004—3160(2010)02—0028—06 一、理论假设和概念修正 学术界一般采用《布莱克维尔政治学百科全书》 中的“自治”概念,它强调的关键问题是行为主体的 “自主权”,包括文化的自我表达权、司法程序的独立 权和平等权、地方共同体的自主权、民族国家的独立 权等。据此,对于社区自治,学术界流行的观点是: “社区自治是政府管理之外的社会自治”,即政府管 本文的研究建立在四个假设上:(1)人性假设。 人的社会性就是社会成员组织起来协作共事,组织 起来是人的内在需要和基本权利,不论是“被组织”, 还是“自组织”,有组织总比无组织更有利。(2)自组 织优势假设。社区成员的“自组织”比“被组织”更有 理行政事务,而社区居民通过自己选举产生的自治 组织来管理社区公共事务。这种观点主张政府组织 与社区自治组织分权,使后者成为一个独立的权利 利,“自组织”有利于参与者之间面对面协商,频繁沟 通,体验合作价值,欣赏合作喜悦,增进相互信任,降 低交往成本,获取更大收益。(3)自组织条件假设。只 主体,这具有合理性的一面。但是,这种观点存在明 显缺陷: 有具备_定条件特别是制度条件,社区成员才会“自 组织”起来;在条件不具备的情况下,某种外部力量 的介入是必需的,外部力量的角色是输入者和协调 是社区组织的“全能化”倾向,似乎社区组织 可以包揽除行政事务以外的其他所有公共事务。社 一者,这是社区从“被组织”转入“自组织”的关键。(4) 自组织过程假设。在中国,社区治理需要经历一个从 区公共事务本身具有复杂性、多样性和动态性特征, 任何一个组织不能包揽社区公共事务。有效治理社 被组织向自组织转换的过程,其具体演化路径是从 社区内邻里网络过渡到社区内组织网络。 上述假设是我们对学术界流行的“自治”概念反 思的结果。学术界流行的“自治”概念存在明显缺陷, 需要重新界定社区自治这一核心概念。 区公共事务需要各类组织在功能上合理分化,诸如, 政府组织承担行政管理职能,社会中介组织(社区医 疗保健中心、社区社会工作服务站、社区社会保障中 心、社区物业管理公司等)承担公益性、专业性服务 职能,社区组织承担居民权益表达、保护职能,邻里 木本文系2008年教育部人文社科重点研究基地重大项目《城乡统筹进程中的社会管理体制改革研究)【编号:O如.D8101s6】系列成 果之一。 收祷日期:20o9—12-22 作者简介:跨伟东,男,四川成都人,华中师范大学城市社区建设研究中心常务副主任、教授、博士生导师,主要研究方向:城市治 理与社区发展。 28 组织履行互助服务功能。 们发现“自组织 是一种最自然的、成本低而收益高 的人类关系协调机制。[21 二是政府组织与社区组织的“对立化”倾向,即 政府组织和社区自治组织各自管理自己的事务,两 者不相关,这是从一个极端走向另一个极端:从过去 政府完全控制居委会走向政府与居委会的绝对分 离。在社区自治中,政府“既不是一只无形的手,也不 是一只沉重的手,而是一只有力推动的手”,政府的 功能包括输人能量和直接介人,政府应该向社区输 借鉴人际关系协调上的“自组织治理”概念,我 们可以把社区自治作如下界定:社区自治是指在一 定的时空范围(如楼道空间、居住区、街道辖区、城区 等),社区成员不需要外部力量的强制性干预,就可 以通过面对面协商,增进信任,消除分歧,采取合作 行为,共同治理公共事务的过程,并逐步使社区进入 “自我维系”状态。“社区自治”的基本要素包括:① 入制度、资源、公共设施等,同时,直接参与某些社区 事务的治理。大多数政府部门需要从社区逐步退出, 让渡给相应的社会中介组织、社区组织,但是对于外 部性极强的公共事务需要政府直接参与。 三是自治要素的“简单化”倾向,即仅仅强调社 区自治组织的自主权,而忽视另外两个关键问题:自 主的行为主体之间如何协调权利关系以防止冲突? 他们之间的权利关系是“自我协调”还是“被他人”协 调?在现实生活中,行为主体的自主性越强,人与人 之间、群体与群体之间、组织与组织之间的利益矛盾 就越明显,就越需要建立一种权利关系的协调机制; 如果仅仅强调行为主体的自主权,而忽视构建权利 关系的协调机制,那么,利益矛盾和利益冲突不仅得 不到抑制而且会愈演愈烈。如果一个社区内部的各 种行为主体之间不能通过协商对话,消除分歧,增进 共识,社区就不能出现“自我治理”秩序,也就只好靠 外部力量的强制性干预,来建立某种“被人治理”的 秩序。 消除流行观点的缺陷,需要引入“自组织”概念。 一般来说,自组织系统是指一个系统无需外界特定 指令而自发或自主地从无序走向有序,形成结构性 系统的过程;也就是说,系统在吸收外界输入的“序 参量”但不是具体行政指令的基础上,进入一个自发 或自主的演化过程。相反,被组织系统是指一个系统 在外部具体指令的强制下,被动地从无序走向有序 的过程。社会科学关注人类权利关系的协调方式。有 的学者认为,广义上的“治理可以指诸多方式中任何 一种独立活动的协调方式”,包括“市场机制”、“国家 机制”、“自组织网络”;狭义上的治理是专指“自组织 网络”。【1】即社会成员所建构的以信任与合作为基础 的自我协调机制,它不同于市场交易模式中的价格 竞争机制以及国家等级模式中的行政命令机制。这 是社会科学对“全能国家”和“全能市场”失效的一种 积极回应。“至7O年代,人们对国家的作用不再抱幻 想;到90年代,对市场的作用也不再抱幻想,这才重 新唤起人们对这种从未真正消失的事物的兴趣”;人 “自组织”资格各方彼此尊重对方的权利;②“自组 织”基础共同的利益纽带;③“自组织”机制面对面协 商,任何一方不得将自己意志强加于人;④“自组织” 结构以行动者为连接点,以信任与合作为基础的横 向关系网络;⑤“自组织”绩效自我管理和自我约束 的秩序。社区自治的标志:①社区成员习惯于通过民 主协商来处理公共事务,也就是说,民主协商成为社 区生活方式和行为模式;②信任、合作成为社区主流 价值,也就是说,社区成员亲身体验了彼此信任与合 作的价值,谁也不愿意轻易地破坏彼此之间的信任 与合作关系。 二、社区内组织结构的被组织 从价值判断看,社区自治结构包括两种基本形 态:一是社区居民依托社区组织与社区内其他组织 所建立的合作网络,我们将它们称之为社区内组织 网络;二是居民为满足个性化需求而以个体身份自 愿组成的参与网络,我们将它们称之为社区内邻里 网络。根据参与者集合和制度规则的不同,社区内组 织网络包括四种具体形式:社区组织间(党组织与社 区自治组织)的协商网络、社区组织与辖区单位间的 资源共享网络、社区组织与政府组织问的合作网络、 社区组织与社会中介组织间的协作网络。社区内邻 里网络也包括四种具体形式:楼道网络、联谊性小社 团、志愿者行动、互助网络。它们之间是以面对面协 商、信任与合作为基础的人类关系结构,不同于国家 领域中的命令等级关系和市场交换领域中的等价交 换关系。 社区内组织结构正处于被组织阶段,这是与我 国宏观体制改革和社会结构分化的进程相关,国家、 市场、社区的分化以及社区组织、社会中介组织、政 府组织的分化尚处于初始阶段,与此相适应,社区内 组织结构也处于一种过渡状态。我们通过问卷调查 发现:对社区组织结构现状的评价,只有17.6%的民 政干部和19-3%的社区组织成员作了肯定性回答, 29 而82.4%的民政干部和80.7%的社区组织成员作了 对接的社区组织结构;作为制度供给者和需求者的 否定性回答;对政府组织与社区组织间关系现状的 评价,仅有3.3%的民政干部和2.8%的社区组织成员 认为完全理顺,65.8%的民政干部和75.7%社区组 政府,他们对中国政府组织运作机制较为熟悉,有 着信息优势和运作技巧,通过政府组织结构的模仿 与改造,可大大地降低制度创设成本,也可避免政  织成员认为有一定的或者较大的调整但未完全理 治风险。(3)政府体制中的“条块分割、各自为政”。 顺,30.8%民政干部和21.5%社区组织成员认为依 然是上下级关系。目前,社区内组织间的关系结构 主要是以命令与服从为基础的垂直关系结构,尚未 各党政部门出于“部门利益”最大化而“各自为 政、相互拆台”,其习惯性思维模式是简单地将 形成以协商、信任、合作为基础的横向关系结构, 其具体形式包括:一是社区党组织、社区居民代表 “社区”看作是传统“单位”的替代物,试图恢复 “纵向到底”的政府管理模式,将自己韵触角延伸 大会、社区协商议事委员会、社区居民委员会之问 的上下级关系结构,最典型的是“沈阳模式”,俗 称“小党委、小人大、小政协、小政府”;二是区 政府和街道办事处的各职能部门与社区居委会之间 的上下级关系结构,这是一种普遍现象;三是开发 商、物业管理公司、社区居委会之间的支配与服从 关系结构,如武汉市江岸区百步亭社区组织模式。 社区内组织间权利关系的被组织是多种复杂因 素造成的,明显带有体制转轨特征。归纳起来看, 这些原因包括: (1) “单位制解体”给政府带来过大的社会需 求压力。“单位制解体”是一把“双刃剑”:居民 因无法从“单位体制”内获得资源以满足自己的需 求,因而他们把过去对“单位”的需求转变为现在 对政府和社区的需求。由于社会中介组织发育不够 且功能弱小,政府组织不得不被迫承接从“单位” 转移出来的社会职能;政府组织又因自己信息不 足、财力不足、知识不足、能力不足而无法满足居 民需求,不得不向社区组织“转嫁”任务甚至强制 性地要求社区组织协助自己完成任务。当前,城市 社区存在“过大的政府”、“过重的社区组织”、 “过小的社会中介组织”的现象,政府组织包揽太 多的事务,社区居委会承担过多的任务,这与社会 中介组织过于弱小密切相关。我们通过问卷调查发 现:在接受调查的地方民政干部中,52.6%的人认 为存在少量的社会中介组织但发育不够,32.2%的 人认为社会中介组织已经出现但作用有限,15.2% 的人认为没有社会中介组织。也就是说, “过重的 社区组织”直接源于“过大的政府”,而“过大的 政府”又与“过小社会中介组织”密切相关的。 (2)政府组织结构强制性输人社区。中央政府 和地方政府是社区建设的倡导者,是社区建设中制 度创新的需求者和供给者,政府部门习惯于“蜂窝 煤眼上下对齐”,从上而下地建立起与政府部门相 30 到社区,最好是把社区组织纳入自己“队伍”;其 行为方式是从上而下地确立自己的考核指标,年复 一年地进行检查评估,树立各自的“典型”或“模 式”,并凭借各自的政治资源和利用行政手段强制 性推广。 从事实判断看,社区内组织问的权利关系总体 上还处于政府这一外部力量强制性干预的被组织 阶段,并没有进人参与者之间面对面协商的自组 织阶段。 三、社区内邻里网络的自组织发育 社区自组织网络的发育主要表现为邻里网络的 出现和发展,这是社区自治的基础性社会结构。 1、楼道网络是本楼道居民为优化楼道秩序而 自愿组成的自我治理网络。楼道空间是涉及多个住 户权利的公共空间,是多种公共产品组合,包括墙面 和地板清洁、路灯维护、进出方便、防盗门安装与维 护、邻居相互尊重权利、人际关系和谐等。楼道公共 产品具有三个特征:(1)共用性,任何人提供某项产 品,都无法排除其他人“共享”;(2)不可分性,楼道空 间无法分割,不能实行产权私有化;(3)部分排他性, 某楼道有序或无序,其他楼道居民既不受益也不会 受损。楼道空间的特性表明:每个人都有“搭便车”或 “偷懒”的可能性;同时,社区组织可能因楼道空间受 益范围太小而缺乏积极性,政府组织更缺乏积极性。 楼道秩序要么是本楼道居民自己建构,要么是处于 一种无序状态。楼道网络的构建依赖于邻里对本楼 道紊乱的体验而产生出自我治理的内在激励,通过 邻居之间面对面协商,形成共识,采取合作行为。邻 里合作方式具有多样性:共同出资安装防盗门,共同 出资建立公益基金,共同出资请人打扫卫生,构建 “居民论坛”调解邻里纠纷等。楼道秩序很难被组织 起来,自组织比被组织更有效,成本更低、收益更大, 并能持续下去。 2、联谊I生小社团是居民基于个人兴趣或爱好而 自发组成的自娱自乐网络。这是目前中国城市社区 生长得最快的邻里网络,包括各类文娱团体、体育团 是为了将来回报,或者说对未来回报没有明确预 期,是出于“利他主义”或追求某种“自我实现” (如体现自己的组织能力和在社区的影响力)。 (3) 社区互助网络也不同于楼道网络和联谊性小社团。 体、健身团体、高血压俱乐部等各种类型。成员之间 是因某种共同需要而自发组织起来,参与者可以随 楼道网络与联谊性小社团的参与者之间的互动具有 时加入,也可以随时退出,只要没有出现公共空间 对称性,每一个成员既是提供者、又是需求者,是提 “拥挤”现象,成员数量也可多可少。联谊性小社团依 赖于内在激励而不需要外部力量(政府部门或社区 居委会)的强制性干预就能进人自我维系状态。目 供者与需求者双重角色的统一;内部成员在彼此的 互动中分摊成本和共享收益,不“外溢”给第三者,他 们之间是直接的信任关系。社区互助网络是一个非 对称性网络,角色上存在分离,现实提供者是未来受 前,制约社区联谊性小社团生存和发展的障碍主要 是缺乏公用设施和公共活动空间。政府可以通过发 放福利彩票和体育彩票,筹集公益基金,为社区提 供公用设施和公共空间;辖区企事业单位可以通过 资源共享,为社区居民提供公用设施和公共活动空 间。作为外部力量的政府和辖区单位不宜直接介人 小社团内部事务,否则会破坏它的自组织状态。真 正能开展活动的还是那些由居民自发组织起来的小 社团,而政府规定的、社区居委会设计的小社团往 往是有名无实。为了防止这些小社团演化为不良亚 文化群体,政府可以根据《中华人民共和国城市居 民委员会组织法》关于居民委员会有权监督居民履 行《居民公约》的规定,指导居民和居委会将联谊 性小社团的成立和管理纳入(/居民公约》,由社区 居委会监督。 3、互助网络是以时间为交换媒介、以未来预 期为动力、以社会效益为目的的社会交换网络,是 一种介于市场交换与志愿服务之间的一种社区互助 网络。(1)社区互助网络不同于市场交换。它们之间 区别是:一是交换媒介不同。市场交换是以货币为 交换媒介,交换数量表现为货币数量;社区互助网 络是以时间为交换中介,交换数量表现为时间储存 量。二是交换性质不同。市场交换是一种讨价还 价,双方交换同等价值的商品;社区互助网络尽管 存在着对未来回报的预期,但未来回报(得到服务 的时间量)可能多于付出,也可能少于付出。三是 交换动机不同。市场交易双方着眼经济利益;社区 互助网络的参与者着眼于未来福利,其动机是现在 “己予人”,将来“人予己”。四是衡量标准不同。 “社区活动和市场行为有很大的不同。在市场行为 下,交换总是物质性和金钱性的,社会后果比起经 济上的得失来不那么重要。”社区互助网络注重社 会效益,如“在一个街坊内不同年龄的人之间的和 谐相处的程度”。阿(2)社区互助网络不同于志愿者 服务。一般来讲,志愿者提供服务的出发点主要不 益者,而现在受益者可能仅仅是受益者而不能成为 提供者;社区互助网络需要建立以社区居委会为信 用担保的问接信任机制,预期者与现实受益者之间 的信任关系是“借来的信任关系”。对于现实需求者 资格确认(什么人可以享受免费服务)、服务项目确 认(什么项目可以支取或存人)、服务时间确定(如何 确认服务者的服务时间)、支付项目确认(在什么情 况下现实服务者可以要求他人提供免费服务)、管理 制度(怎样存入时间以及怎样支付时间)等等问题, 都需要参 者之间面对面协商,通过一致性决策,形 成共识,过半数表决规则或简单多数表决规则,都会 因相当一部分人存在分歧而不愿参加网络,使网络 参与者达不到相应规模而难以持续。 4、志愿者行动是指具有志愿精神的居民自发组 织的公益性服务网络,它的产出为社区成员共享。社 区志愿者行动包括规定性志愿服务和自发性志愿服 务两类。规定性志愿服务是指人们根据某种法律、政 策规定或某个机构的要求而开展的义务服务,如宁 波市海曙区开展的“党员一人一个志愿服务岗位”的 制度。自发性志愿服务是指志愿者个体或群体出于 自愿而开展的义务服务,如邻居出于爱心、同情心自 发照顾孤儿、残疾人、孤寡老人,退休教师志愿辅导 中小学生,共同享受合作价值。社区志愿者行动要进 入“自我维系”状态至少需要以下条件: (1)需要一定数量的志愿者,更需要社区领袖。 社区领袖是那些具有志愿精神、创新意识和组织能 力的人或群体,志愿精神是社区领袖应具备的个体 品质,创新意识和组织能力是社区领袖之所以成为 领袖的核心素质。社区领袖是“雷锋+企业家”;社区 领袖的价值在于“不是自己一个人做雷锋,而是组织 大家做雷锋”,或者说“不是自己做英雄,而是带领他 人做英雄”,从“雷锋个体”发展为“雷锋群体”;否则, 就会出现一个“雷锋”后面紧跟着一群“拣便宜”的 人,“雷锋”一走,又重新回到过去无序状态。 3】 (2)需要培育社区意识。社区志愿者和社区领袖 精神、增进社会团结、塑造互惠和互信道德规范。 的出现、数量增加、服务质量改善都与社区共同体意 ②制定企业捐助志愿者组织的免税政策。目前,我 识的发育程度密切相关。中国城市社区意识是什么 国由于缺乏这样的制度,因而制约了企业向社区的 以及如何培育?这是一个值得探讨的问题。我们发 现:大多数社区都积极弘扬一种新的价值理念:“双 重家庭和谐论” (小家庭和谐与社区大家庭和谐的 捐助行动。③政府扶持志愿者组织走向专业化。政 府可以通过项目招投标,将项目转移给社区志愿者 协会,由它们来运作,这可以通过志愿者的义务劳 统一),它既不是“小家庭至上”,也不是“社区大 动以及与辖区单位的共建活动,来降低治理成本和 家庭至上”,既不主张“小家庭侵害大家庭”,也不 减轻政府压力。 主张“大家庭侵害小家庭”,而是两者之间的均衡。 “双重家庭和谐论”是一种新的价值理念:它既不 从事实判断看,城市社区邻里自组织网络正处 于陕速发育阶段,其中楼道网络和联谊性小社团发 同于“极端个人主义”,又不同于“极端集体主 义”;它反映了居民对日益严重的家庭问题和邻里 问题的担心以及居民对增强社区调解功能的一种期 望;它是适应现代城市社区生活所需要的、合乎人 性的价值理念。 “只有当强有力的家庭纽带不仅向 内看而且向外看时,它才可能成为加强社会凝聚力 的一种重要资源。这就是我所说的‘社会整合性家 庭’的真正含义。家庭关系是更广意义上的社会生 活结构的组成部分。”[41 (3)需要培养民主和宽容的社区氛围。民主和 宽容的社区氛围是指家庭成员和社区成员逐步养成 这样一种生活习惯:遇事都相互协商、学会相互妥 协,在相互协商、妥协中求得某种一致。民主和宽 容的社区氛围是志愿者生存和发展的社会认同机 制,它是志愿者行动所必需的“社会性基础设施”, 它比“物质性基础设施” (如社区公共活动设施 等)更为重要,因为只有在这样的社区氛围下,志 愿者行动才会获得广泛的社会认同,否则,人们会 把志愿者作为市场经济条件下的“怪人”和“落伍 之人”。 (4)需要政府的适度介入。志愿者数量的多 少、志愿服务范围的宽窄、志愿服务程度的深浅, 往往是判断社区凝聚力、社区团结、社区文明程度 的重要标志,也是一个城市、一个国家文明程度和 综合实力的重要标志。政府推动主要是建立一种激 励机制。对于大多数人来说,参与或不参与,不完 全是一个“自愿”问题,而是一个“如何激励”的 问题,没有相应的激励机制,就不会有大多数人参 与。政府可以通过制定制度来建立公民参与的激励 机制:①制定规定性志愿服务制度。规定性志愿服 务虽然带有一定的强制性,并给人们带来一定机会 成本(如减少了部分休闲和娱乐时间),但这种 “强制性志愿服务”有利于增进全社会福利,每一 个参与者都会从中受益,它有助于培养公民的奉献 32 育状况较好,而社区互助网络和志愿者行动仍受到 体制性因素的制约,其持续性发展需要深层次的体 制改革。 四、政府改革与社区自组织的发展 社区内组织网络和社区内邻里网络的生存和发 展,取决于政府体制改革,政府自身改革是社区、 国家、市场分化以及社区走向自组织和体现合作伙 伴关系本质的前提条件。 1、政府制定 区法》。中央政府应制定新的 区、法》,为社区建设和社区自治提供法律秩序。 目前,城市社区建设已经超出了居民委员会组织建 设范畴,涉及社会结构、社会组织的功能分化和权 限划分, 《中华人民共和国城市居民委员会组织 法、))已滞后于社区建设实际。新的法律应该做到 “四个明确”:一是明确界定社区在社会结构中的地 位和功能,界定社区、国家、市场之间的关系,为 社区发展提供必要的法律制度空间;二是明确界定 政府系统内部的权利关系,为政府系统内部的功能 分化和权利关系协调提供明确的法律依据;三是明 确界定政府组织、房屋开发商、各人民团体(诸如 工会、妇联等)、社区组织、社会中介组织等之间 的功能边界和权限,为“政事分离”和“政社分 离”提供法律依据;四是明确社区建设资金纳入政 府公共财政预算,建立竞争性的投入与使用机制, 防止政府部门的垄断。 2、创新政府系统内部权利关系的协调机制。 政府系统内部权力关系的协调不在于是否建立了某 种协调机构(如某某“指导委员会”),而在于协调 是基于何种目的以及何种价值理念?它是出于完成 某一政府部门的目标还是为了防止政府部门因“部 门利益”冲突而各自为政?它是出于强化政府于预 还是出于构建社区内部合作伙伴关系以及建立政府 组织与其他社会组织的协商对话机制?英国社区重 建经验值得借鉴。英国社区重建的一条基本经验就 人”社区横向网络,而不应该将社区横向网络强褂 是:在中央和地方分别建立统一的协调机构即“社 转换为纵向网络,即把社区组织纳入行政“科层 区重建委员会”,相关部门参与其中,并实行“项 制”系统,若此,只会破坏社区成员之间的合作机 目官员”首长负责制,防止政府部门因“部门利 制,滋生投机行为和依附行为。政府的制度功能在 益”的冲突而各自为政;同时, “社区重建委员 于促进社区成员互惠互利,推动社区成员在增进信 会”的价值理念不是出于中央政府控制地方政府的 任的基础上进入自我协调权利关系过程,创造自我 需要,也不是出于地方政府控制社区组织和其他社 治理秩序。 会组织的需要,而是出于恢复社区自组织功能,重 政府创新人事制度,设立社会工作者职业,支 建政府组织、社区组织、社会中介组织、私营企 持建立社会工作者协会,实行行业自治。设立社会 业、居民之间的合作伙伴关系。 工作者职业直接源于“三种社会需求”:一是全国 3、政府职能剥离与社会中介组织发育。发育 不少高校开办了“社会工作专业”,2~3年后,每 社会中介组织和剥离政府职能需要以社区事务细分 年将有数千名“社会工作专业”的大学毕业生进入 为依据。根据社区事务属性以及供给主体的差异 社会,需要就业;二是社区居民需求的多样性和个 性,我们可以把社区私人事务与社区公共事务分 性化,需要社会工作者通过专业化和人性化的手段 开,即代换煤气等收费性的便民利民服务项目,可 提供相应服务;三是社会中介组织的发育和发展需 以由经济组织来提供,并通过市场来调节。另一方 要相应的人力资源。 面,我们可以把社区公共事务细分为行政事务、专 总之,政府改革要有明确的宏观发展战略,必 业性服务事务、社区组织事务、邻里事务;凡是必 须从社会功能性结构分化即国家、市场、社区功能 须由行政执法主体来提供的公共产品就是行政事 分化的高度来思考问题。国家、市场、社区是相互 务,应该由相应的行政部门来独立承担,禁止将任 独立、相互联系、相互作用的三个必不可少的功能 务“转嫁”给社区居民委员会;凡是可以由社会中 领域;其中,国家是以行政强制为基础,以生产和 介组织来提供的产品就是专业性服务事务,诸如老 消费一般性公共产品为主要功能,以追求全社会福 年大学、医疗保健等,分别交给社区文体中心、物 利最大化为目的的高级公共领域;市场是以价格竞 业管理部门等社会中介组织;凡是可以通过居民自 争和等价交换为基础,以生产和消费私人产品为主 由结盟来提供的产品就是邻里事务,应该让各种邻 要功能,以追求个人福利最大化为目的的私人领 里组织自我服务;居民权利的表达和维护属于社区 域;社区是以面对面协商为基础,以生产和消费半 组织事务,由民选的社区组织来承担。 公共物品为主要功能,以追求集体福利最大化为目 按照“政事分离”原则,各种事业单位从依附 的的初级公共领域。如果政府不能认识到:社区是 于市、区政府部门以及街道办事处的行政系统中独 与国家、市场不同的另一个功能领域,社区的本质 立出来,成为“事业法人” (国外称之为非营利组 是社区成员之间的合作伙伴关系,以及社区关系依 织或社会中介组织)。政府把“划桨”与“掌舵” 赖于面对面协商机制,那么政府就很难走出“全能 分开,政府部门与“事业法人”在功能上分化,前 政府模式”困境,社区,自组织就难以发育和发 者是公共服务的安排者、管理者、监督者,后者是 展。 具体的服务者,双方脱离“父子关系”, “父子关 系”只能产生“袒护”关系,不会产生监督关系。 参考文献: 社区事务的细分为社会中介组织发育和发展留 【1】[2J俞可平.治理与善治【MJ.北京:社会科学文献出版社, 下了充足空间;同时,社会中介组织的发育和发展 2OO0. 是解决“过大的政府”和“过重的居委会”的出 【3】何包钢,郎友兴.寻找民主与权威的平衡【M】.上海:华中 路。 师范大学出版社,2002. 4、政府输人能量与社区自组织发育。政府介 【4】杰里米・里夫金.工作的终结—后市场时代的来临【M】.上 海:上海译文出版社,1998. 入社区自治是必需的,政府需要向社区输入能量, 这些能量包括经费、公共设施、公民意识、制度激 责任编辑:黄有泰 励等;其中,政府实施制度激励应该十分小心和谨 慎。政府应该是将外在制度和相关政府部门“嵌 33 

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