２０１０年第２期 ｆ总第１３１期Ｊ 湖湘论坛 ＨＵＸｆＡＮＧ ＦＯＲＵＭ Ｎｏ．２，２０１０ Ｇｅｎｅｒａ／Ｎｏ．１３１ ・民主与法制・ 邻里网络：自组织的社会结构冰 ——解读城市社区自治的一种分析框架 陈伟东 （华中师范大学，湖北武汉４３００７９） 摘要：城市社区自治应该包括社区内组织间的自组织网络、社区内邻里间的自组织网络。但目前，社区内 各种组织之间的权利关系处于被组织阶段，社区邻里网络处于自组织发育阶段。社区发展取决于政府改革， 政府适应国家、市场、社区之间功能分化的需要，才能走出“全能政府模式”的困境。 关键词：城市社区：自组织网络；政府改革 中图分类号：Ｃ９１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４—３１６０（２０１０）０２—００２８—０６ 一、理论假设和概念修正 学术界一般采用《布莱克维尔政治学百科全书》 中的“自治”概念，它强调的关键问题是行为主体的 “自主权”，包括文化的自我表达权、司法程序的独立 权和平等权、地方共同体的自主权、民族国家的独立 权等。据此，对于社区自治，学术界流行的观点是： “社区自治是政府管理之外的社会自治”，即政府管 本文的研究建立在四个假设上：（１）人性假设。 人的社会性就是社会成员组织起来协作共事，组织 起来是人的内在需要和基本权利，不论是“被组织”， 还是“自组织”，有组织总比无组织更有利。（２）自组 织优势假设。社区成员的“自组织”比“被组织”更有 理行政事务，而社区居民通过自己选举产生的自治 组织来管理社区公共事务。这种观点主张政府组织 与社区自治组织分权，使后者成为一个独立的权利 利，“自组织”有利于参与者之间面对面协商，频繁沟 通，体验合作价值，欣赏合作喜悦，增进相互信任，降 低交往成本，获取更大收益。（３）自组织条件假设。只 主体，这具有合理性的一面。但是，这种观点存在明 显缺陷： 有具备＿定条件特别是制度条件，社区成员才会“自 组织”起来；在条件不具备的情况下，某种外部力量 的介入是必需的，外部力量的角色是输入者和协调 是社区组织的“全能化”倾向，似乎社区组织 可以包揽除行政事务以外的其他所有公共事务。社 一者，这是社区从“被组织”转入“自组织”的关键。（４） 自组织过程假设。在中国，社区治理需要经历一个从 区公共事务本身具有复杂性、多样性和动态性特征， 任何一个组织不能包揽社区公共事务。有效治理社 被组织向自组织转换的过程，其具体演化路径是从 社区内邻里网络过渡到社区内组织网络。 上述假设是我们对学术界流行的“自治”概念反 思的结果。学术界流行的“自治”概念存在明显缺陷， 需要重新界定社区自治这一核心概念。 区公共事务需要各类组织在功能上合理分化，诸如， 政府组织承担行政管理职能，社会中介组织（社区医 疗保健中心、社区社会工作服务站、社区社会保障中 心、社区物业管理公司等）承担公益性、专业性服务 职能，社区组织承担居民权益表达、保护职能，邻里 木本文系２００８年教育部人文社科重点研究基地重大项目《城乡统筹进程中的社会管理体制改革研究）【编号：Ｏ如．Ｄ８１０１ｓ６】系列成 果之一。 收祷日期：２０ｏ９—１２－２２ 作者简介：跨伟东，男，四川成都人，华中师范大学城市社区建设研究中心常务副主任、教授、博士生导师，主要研究方向：城市治 理与社区发展。 ２８ 组织履行互助服务功能。 们发现“自组织 是一种最自然的、成本低而收益高 的人类关系协调机制。［２１ 二是政府组织与社区组织的“对立化”倾向，即 政府组织和社区自治组织各自管理自己的事务，两 者不相关，这是从一个极端走向另一个极端：从过去 政府完全控制居委会走向政府与居委会的绝对分 离。在社区自治中，政府“既不是一只无形的手，也不 是一只沉重的手，而是一只有力推动的手”，政府的 功能包括输人能量和直接介人，政府应该向社区输 借鉴人际关系协调上的“自组织治理”概念，我 们可以把社区自治作如下界定：社区自治是指在一 定的时空范围（如楼道空间、居住区、街道辖区、城区 等），社区成员不需要外部力量的强制性干预，就可 以通过面对面协商，增进信任，消除分歧，采取合作 行为，共同治理公共事务的过程，并逐步使社区进入 “自我维系”状态。“社区自治”的基本要素包括：① 入制度、资源、公共设施等，同时，直接参与某些社区 事务的治理。大多数政府部门需要从社区逐步退出， 让渡给相应的社会中介组织、社区组织，但是对于外 部性极强的公共事务需要政府直接参与。 三是自治要素的“简单化”倾向，即仅仅强调社 区自治组织的自主权，而忽视另外两个关键问题：自 主的行为主体之间如何协调权利关系以防止冲突？ 他们之间的权利关系是“自我协调”还是“被他人”协 调？在现实生活中，行为主体的自主性越强，人与人 之间、群体与群体之间、组织与组织之间的利益矛盾 就越明显，就越需要建立一种权利关系的协调机制； 如果仅仅强调行为主体的自主权，而忽视构建权利 关系的协调机制，那么，利益矛盾和利益冲突不仅得 不到抑制而且会愈演愈烈。如果一个社区内部的各 种行为主体之间不能通过协商对话，消除分歧，增进 共识，社区就不能出现“自我治理”秩序，也就只好靠 外部力量的强制性干预，来建立某种“被人治理”的 秩序。 消除流行观点的缺陷，需要引入“自组织”概念。 一般来说，自组织系统是指一个系统无需外界特定 指令而自发或自主地从无序走向有序，形成结构性 系统的过程；也就是说，系统在吸收外界输入的“序 参量”但不是具体行政指令的基础上，进入一个自发 或自主的演化过程。相反，被组织系统是指一个系统 在外部具体指令的强制下，被动地从无序走向有序 的过程。社会科学关注人类权利关系的协调方式。有 的学者认为，广义上的“治理可以指诸多方式中任何 一种独立活动的协调方式”，包括“市场机制”、“国家 机制”、“自组织网络”；狭义上的治理是专指“自组织 网络”。【１】即社会成员所建构的以信任与合作为基础 的自我协调机制，它不同于市场交易模式中的价格 竞争机制以及国家等级模式中的行政命令机制。这 是社会科学对“全能国家”和“全能市场”失效的一种 积极回应。“至７Ｏ年代，人们对国家的作用不再抱幻 想；到９０年代，对市场的作用也不再抱幻想，这才重 新唤起人们对这种从未真正消失的事物的兴趣”；人 “自组织”资格各方彼此尊重对方的权利；②“自组 织”基础共同的利益纽带；③“自组织”机制面对面协 商，任何一方不得将自己意志强加于人；④“自组织” 结构以行动者为连接点，以信任与合作为基础的横 向关系网络；⑤“自组织”绩效自我管理和自我约束 的秩序。社区自治的标志：①社区成员习惯于通过民 主协商来处理公共事务，也就是说，民主协商成为社 区生活方式和行为模式；②信任、合作成为社区主流 价值，也就是说，社区成员亲身体验了彼此信任与合 作的价值，谁也不愿意轻易地破坏彼此之间的信任 与合作关系。 二、社区内组织结构的被组织 从价值判断看，社区自治结构包括两种基本形 态：一是社区居民依托社区组织与社区内其他组织 所建立的合作网络，我们将它们称之为社区内组织 网络；二是居民为满足个性化需求而以个体身份自 愿组成的参与网络，我们将它们称之为社区内邻里 网络。根据参与者集合和制度规则的不同，社区内组 织网络包括四种具体形式：社区组织间（党组织与社 区自治组织）的协商网络、社区组织与辖区单位间的 资源共享网络、社区组织与政府组织问的合作网络、 社区组织与社会中介组织间的协作网络。社区内邻 里网络也包括四种具体形式：楼道网络、联谊性小社 团、志愿者行动、互助网络。它们之间是以面对面协 商、信任与合作为基础的人类关系结构，不同于国家 领域中的命令等级关系和市场交换领域中的等价交 换关系。 社区内组织结构正处于被组织阶段，这是与我 国宏观体制改革和社会结构分化的进程相关，国家、 市场、社区的分化以及社区组织、社会中介组织、政 府组织的分化尚处于初始阶段，与此相适应，社区内 组织结构也处于一种过渡状态。我们通过问卷调查 发现：对社区组织结构现状的评价，只有１７．６％的民 政干部和１９－３％的社区组织成员作了肯定性回答， ２９ 而８２．４％的民政干部和８０．７％的社区组织成员作了 对接的社区组织结构；作为制度供给者和需求者的 否定性回答；对政府组织与社区组织间关系现状的 评价，仅有３．３％的民政干部和２．８％的社区组织成员 认为完全理顺，６５．８％的民政干部和７５．７％社区组 政府，他们对中国政府组织运作机制较为熟悉，有 着信息优势和运作技巧，通过政府组织结构的模仿 与改造，可大大地降低制度创设成本，也可避免政 织成员认为有一定的或者较大的调整但未完全理 治风险。（３）政府体制中的“条块分割、各自为政”。 顺，３０．８％民政干部和２１．５％社区组织成员认为依 然是上下级关系。目前，社区内组织间的关系结构 主要是以命令与服从为基础的垂直关系结构，尚未 各党政部门出于“部门利益”最大化而“各自为 政、相互拆台”，其习惯性思维模式是简单地将 形成以协商、信任、合作为基础的横向关系结构， 其具体形式包括：一是社区党组织、社区居民代表 “社区”看作是传统“单位”的替代物，试图恢复 “纵向到底”的政府管理模式，将自己韵触角延伸 大会、社区协商议事委员会、社区居民委员会之问 的上下级关系结构，最典型的是“沈阳模式”，俗 称“小党委、小人大、小政协、小政府”；二是区 政府和街道办事处的各职能部门与社区居委会之间 的上下级关系结构，这是一种普遍现象；三是开发 商、物业管理公司、社区居委会之间的支配与服从 关系结构，如武汉市江岸区百步亭社区组织模式。 社区内组织间权利关系的被组织是多种复杂因 素造成的，明显带有体制转轨特征。归纳起来看， 这些原因包括： （１） “单位制解体”给政府带来过大的社会需 求压力。“单位制解体”是一把“双刃剑”：居民 因无法从“单位体制”内获得资源以满足自己的需 求，因而他们把过去对“单位”的需求转变为现在 对政府和社区的需求。由于社会中介组织发育不够 且功能弱小，政府组织不得不被迫承接从“单位” 转移出来的社会职能；政府组织又因自己信息不 足、财力不足、知识不足、能力不足而无法满足居 民需求，不得不向社区组织“转嫁”任务甚至强制 性地要求社区组织协助自己完成任务。当前，城市 社区存在“过大的政府”、“过重的社区组织”、 “过小的社会中介组织”的现象，政府组织包揽太 多的事务，社区居委会承担过多的任务，这与社会 中介组织过于弱小密切相关。我们通过问卷调查发 现：在接受调查的地方民政干部中，５２．６％的人认 为存在少量的社会中介组织但发育不够，３２．２％的 人认为社会中介组织已经出现但作用有限，１５．２％ 的人认为没有社会中介组织。也就是说， “过重的 社区组织”直接源于“过大的政府”，而“过大的 政府”又与“过小社会中介组织”密切相关的。 （２）政府组织结构强制性输人社区。中央政府 和地方政府是社区建设的倡导者，是社区建设中制 度创新的需求者和供给者，政府部门习惯于“蜂窝 煤眼上下对齐”，从上而下地建立起与政府部门相 ３０ 到社区，最好是把社区组织纳入自己“队伍”；其 行为方式是从上而下地确立自己的考核指标，年复 一年地进行检查评估，树立各自的“典型”或“模 式”，并凭借各自的政治资源和利用行政手段强制 性推广。 从事实判断看，社区内组织问的权利关系总体 上还处于政府这一外部力量强制性干预的被组织 阶段，并没有进人参与者之间面对面协商的自组 织阶段。 三、社区内邻里网络的自组织发育 社区自组织网络的发育主要表现为邻里网络的 出现和发展，这是社区自治的基础性社会结构。 １、楼道网络是本楼道居民为优化楼道秩序而 自愿组成的自我治理网络。楼道空间是涉及多个住 户权利的公共空间，是多种公共产品组合，包括墙面 和地板清洁、路灯维护、进出方便、防盗门安装与维 护、邻居相互尊重权利、人际关系和谐等。楼道公共 产品具有三个特征：（１）共用性，任何人提供某项产 品，都无法排除其他人“共享”；（２）不可分性，楼道空 间无法分割，不能实行产权私有化；（３）部分排他性， 某楼道有序或无序，其他楼道居民既不受益也不会 受损。楼道空间的特性表明：每个人都有“搭便车”或 “偷懒”的可能性；同时，社区组织可能因楼道空间受 益范围太小而缺乏积极性，政府组织更缺乏积极性。 楼道秩序要么是本楼道居民自己建构，要么是处于 一种无序状态。楼道网络的构建依赖于邻里对本楼 道紊乱的体验而产生出自我治理的内在激励，通过 邻居之间面对面协商，形成共识，采取合作行为。邻 里合作方式具有多样性：共同出资安装防盗门，共同 出资建立公益基金，共同出资请人打扫卫生，构建 “居民论坛”调解邻里纠纷等。楼道秩序很难被组织 起来，自组织比被组织更有效，成本更低、收益更大， 并能持续下去。 ２、联谊Ｉ生小社团是居民基于个人兴趣或爱好而 自发组成的自娱自乐网络。这是目前中国城市社区 生长得最快的邻里网络，包括各类文娱团体、体育团 是为了将来回报，或者说对未来回报没有明确预 期，是出于“利他主义”或追求某种“自我实现” （如体现自己的组织能力和在社区的影响力）。 （３） 社区互助网络也不同于楼道网络和联谊性小社团。 体、健身团体、高血压俱乐部等各种类型。成员之间 是因某种共同需要而自发组织起来，参与者可以随 楼道网络与联谊性小社团的参与者之间的互动具有 时加入，也可以随时退出，只要没有出现公共空间 对称性，每一个成员既是提供者、又是需求者，是提 “拥挤”现象，成员数量也可多可少。联谊性小社团依 赖于内在激励而不需要外部力量（政府部门或社区 居委会）的强制性干预就能进人自我维系状态。目 供者与需求者双重角色的统一；内部成员在彼此的 互动中分摊成本和共享收益，不“外溢”给第三者，他 们之间是直接的信任关系。社区互助网络是一个非 对称性网络，角色上存在分离，现实提供者是未来受 前，制约社区联谊性小社团生存和发展的障碍主要 是缺乏公用设施和公共活动空间。政府可以通过发 放福利彩票和体育彩票，筹集公益基金，为社区提 供公用设施和公共空间；辖区企事业单位可以通过 资源共享，为社区居民提供公用设施和公共活动空 间。作为外部力量的政府和辖区单位不宜直接介人 小社团内部事务，否则会破坏它的自组织状态。真 正能开展活动的还是那些由居民自发组织起来的小 社团，而政府规定的、社区居委会设计的小社团往 往是有名无实。为了防止这些小社团演化为不良亚 文化群体，政府可以根据《中华人民共和国城市居 民委员会组织法》关于居民委员会有权监督居民履 行《居民公约》的规定，指导居民和居委会将联谊 性小社团的成立和管理纳入（／居民公约》，由社区 居委会监督。 ３、互助网络是以时间为交换媒介、以未来预 期为动力、以社会效益为目的的社会交换网络，是 一种介于市场交换与志愿服务之间的一种社区互助 网络。（１）社区互助网络不同于市场交换。它们之间 区别是：一是交换媒介不同。市场交换是以货币为 交换媒介，交换数量表现为货币数量；社区互助网 络是以时间为交换中介，交换数量表现为时间储存 量。二是交换性质不同。市场交换是一种讨价还 价，双方交换同等价值的商品；社区互助网络尽管 存在着对未来回报的预期，但未来回报（得到服务 的时间量）可能多于付出，也可能少于付出。三是 交换动机不同。市场交易双方着眼经济利益；社区 互助网络的参与者着眼于未来福利，其动机是现在 “己予人”，将来“人予己”。四是衡量标准不同。 “社区活动和市场行为有很大的不同。在市场行为 下，交换总是物质性和金钱性的，社会后果比起经 济上的得失来不那么重要。”社区互助网络注重社 会效益，如“在一个街坊内不同年龄的人之间的和 谐相处的程度”。阿（２）社区互助网络不同于志愿者 服务。一般来讲，志愿者提供服务的出发点主要不 益者，而现在受益者可能仅仅是受益者而不能成为 提供者；社区互助网络需要建立以社区居委会为信 用担保的问接信任机制，预期者与现实受益者之间 的信任关系是“借来的信任关系”。对于现实需求者 资格确认（什么人可以享受免费服务）、服务项目确 认（什么项目可以支取或存人）、服务时间确定（如何 确认服务者的服务时间）、支付项目确认（在什么情 况下现实服务者可以要求他人提供免费服务）、管理 制度（怎样存入时间以及怎样支付时间）等等问题， 都需要参 者之间面对面协商，通过一致性决策，形 成共识，过半数表决规则或简单多数表决规则，都会 因相当一部分人存在分歧而不愿参加网络，使网络 参与者达不到相应规模而难以持续。 ４、志愿者行动是指具有志愿精神的居民自发组 织的公益性服务网络，它的产出为社区成员共享。社 区志愿者行动包括规定性志愿服务和自发性志愿服 务两类。规定性志愿服务是指人们根据某种法律、政 策规定或某个机构的要求而开展的义务服务，如宁 波市海曙区开展的“党员一人一个志愿服务岗位”的 制度。自发性志愿服务是指志愿者个体或群体出于 自愿而开展的义务服务，如邻居出于爱心、同情心自 发照顾孤儿、残疾人、孤寡老人，退休教师志愿辅导 中小学生，共同享受合作价值。社区志愿者行动要进 入“自我维系”状态至少需要以下条件： （１）需要一定数量的志愿者，更需要社区领袖。 社区领袖是那些具有志愿精神、创新意识和组织能 力的人或群体，志愿精神是社区领袖应具备的个体 品质，创新意识和组织能力是社区领袖之所以成为 领袖的核心素质。社区领袖是“雷锋＋企业家”；社区 领袖的价值在于“不是自己一个人做雷锋，而是组织 大家做雷锋”，或者说“不是自己做英雄，而是带领他 人做英雄”，从“雷锋个体”发展为“雷锋群体”；否则， 就会出现一个“雷锋”后面紧跟着一群“拣便宜”的 人，“雷锋”一走，又重新回到过去无序状态。 ３】 （２）需要培育社区意识。社区志愿者和社区领袖 精神、增进社会团结、塑造互惠和互信道德规范。 的出现、数量增加、服务质量改善都与社区共同体意 ②制定企业捐助志愿者组织的免税政策。目前，我 识的发育程度密切相关。中国城市社区意识是什么 国由于缺乏这样的制度，因而制约了企业向社区的 以及如何培育？这是一个值得探讨的问题。我们发 现：大多数社区都积极弘扬一种新的价值理念：“双 重家庭和谐论” （小家庭和谐与社区大家庭和谐的 捐助行动。③政府扶持志愿者组织走向专业化。政 府可以通过项目招投标，将项目转移给社区志愿者 协会，由它们来运作，这可以通过志愿者的义务劳 统一），它既不是“小家庭至上”，也不是“社区大 动以及与辖区单位的共建活动，来降低治理成本和 家庭至上”，既不主张“小家庭侵害大家庭”，也不 减轻政府压力。 主张“大家庭侵害小家庭”，而是两者之间的均衡。 “双重家庭和谐论”是一种新的价值理念：它既不 从事实判断看，城市社区邻里自组织网络正处 于陕速发育阶段，其中楼道网络和联谊性小社团发 同于“极端个人主义”，又不同于“极端集体主 义”；它反映了居民对日益严重的家庭问题和邻里 问题的担心以及居民对增强社区调解功能的一种期 望；它是适应现代城市社区生活所需要的、合乎人 性的价值理念。 “只有当强有力的家庭纽带不仅向 内看而且向外看时，它才可能成为加强社会凝聚力 的一种重要资源。这就是我所说的‘社会整合性家 庭’的真正含义。家庭关系是更广意义上的社会生 活结构的组成部分。”［４１ （３）需要培养民主和宽容的社区氛围。民主和 宽容的社区氛围是指家庭成员和社区成员逐步养成 这样一种生活习惯：遇事都相互协商、学会相互妥 协，在相互协商、妥协中求得某种一致。民主和宽 容的社区氛围是志愿者生存和发展的社会认同机 制，它是志愿者行动所必需的“社会性基础设施”， 它比“物质性基础设施” （如社区公共活动设施 等）更为重要，因为只有在这样的社区氛围下，志 愿者行动才会获得广泛的社会认同，否则，人们会 把志愿者作为市场经济条件下的“怪人”和“落伍 之人”。 （４）需要政府的适度介入。志愿者数量的多 少、志愿服务范围的宽窄、志愿服务程度的深浅， 往往是判断社区凝聚力、社区团结、社区文明程度 的重要标志，也是一个城市、一个国家文明程度和 综合实力的重要标志。政府推动主要是建立一种激 励机制。对于大多数人来说，参与或不参与，不完 全是一个“自愿”问题，而是一个“如何激励”的 问题，没有相应的激励机制，就不会有大多数人参 与。政府可以通过制定制度来建立公民参与的激励 机制：①制定规定性志愿服务制度。规定性志愿服 务虽然带有一定的强制性，并给人们带来一定机会 成本（如减少了部分休闲和娱乐时间），但这种 “强制性志愿服务”有利于增进全社会福利，每一 个参与者都会从中受益，它有助于培养公民的奉献 ３２ 育状况较好，而社区互助网络和志愿者行动仍受到 体制性因素的制约，其持续性发展需要深层次的体 制改革。 四、政府改革与社区自组织的发展 社区内组织网络和社区内邻里网络的生存和发 展，取决于政府体制改革，政府自身改革是社区、 国家、市场分化以及社区走向自组织和体现合作伙 伴关系本质的前提条件。 １、政府制定 区法》。中央政府应制定新的 区、法》，为社区建设和社区自治提供法律秩序。 目前，城市社区建设已经超出了居民委员会组织建 设范畴，涉及社会结构、社会组织的功能分化和权 限划分， 《中华人民共和国城市居民委员会组织 法、））已滞后于社区建设实际。新的法律应该做到 “四个明确”：一是明确界定社区在社会结构中的地 位和功能，界定社区、国家、市场之间的关系，为 社区发展提供必要的法律制度空间；二是明确界定 政府系统内部的权利关系，为政府系统内部的功能 分化和权利关系协调提供明确的法律依据；三是明 确界定政府组织、房屋开发商、各人民团体（诸如 工会、妇联等）、社区组织、社会中介组织等之间 的功能边界和权限，为“政事分离”和“政社分 离”提供法律依据；四是明确社区建设资金纳入政 府公共财政预算，建立竞争性的投入与使用机制， 防止政府部门的垄断。 ２、创新政府系统内部权利关系的协调机制。 政府系统内部权力关系的协调不在于是否建立了某 种协调机构（如某某“指导委员会”），而在于协调 是基于何种目的以及何种价值理念？它是出于完成 某一政府部门的目标还是为了防止政府部门因“部 门利益”冲突而各自为政？它是出于强化政府于预 还是出于构建社区内部合作伙伴关系以及建立政府 组织与其他社会组织的协商对话机制？英国社区重 建经验值得借鉴。英国社区重建的一条基本经验就 人”社区横向网络，而不应该将社区横向网络强褂 是：在中央和地方分别建立统一的协调机构即“社 转换为纵向网络，即把社区组织纳入行政“科层 区重建委员会”，相关部门参与其中，并实行“项 制”系统，若此，只会破坏社区成员之间的合作机 目官员”首长负责制，防止政府部门因“部门利 制，滋生投机行为和依附行为。政府的制度功能在 益”的冲突而各自为政；同时， “社区重建委员 于促进社区成员互惠互利，推动社区成员在增进信 会”的价值理念不是出于中央政府控制地方政府的 任的基础上进入自我协调权利关系过程，创造自我 需要，也不是出于地方政府控制社区组织和其他社 治理秩序。 会组织的需要，而是出于恢复社区自组织功能，重 政府创新人事制度，设立社会工作者职业，支 建政府组织、社区组织、社会中介组织、私营企 持建立社会工作者协会，实行行业自治。设立社会 业、居民之间的合作伙伴关系。 工作者职业直接源于“三种社会需求”：一是全国 ３、政府职能剥离与社会中介组织发育。发育 不少高校开办了“社会工作专业”，２～３年后，每 社会中介组织和剥离政府职能需要以社区事务细分 年将有数千名“社会工作专业”的大学毕业生进入 为依据。根据社区事务属性以及供给主体的差异 社会，需要就业；二是社区居民需求的多样性和个 性，我们可以把社区私人事务与社区公共事务分 性化，需要社会工作者通过专业化和人性化的手段 开，即代换煤气等收费性的便民利民服务项目，可 提供相应服务；三是社会中介组织的发育和发展需 以由经济组织来提供，并通过市场来调节。另一方 要相应的人力资源。 面，我们可以把社区公共事务细分为行政事务、专 总之，政府改革要有明确的宏观发展战略，必 业性服务事务、社区组织事务、邻里事务；凡是必 须从社会功能性结构分化即国家、市场、社区功能 须由行政执法主体来提供的公共产品就是行政事 分化的高度来思考问题。国家、市场、社区是相互 务，应该由相应的行政部门来独立承担，禁止将任 独立、相互联系、相互作用的三个必不可少的功能 务“转嫁”给社区居民委员会；凡是可以由社会中 领域；其中，国家是以行政强制为基础，以生产和 介组织来提供的产品就是专业性服务事务，诸如老 消费一般性公共产品为主要功能，以追求全社会福 年大学、医疗保健等，分别交给社区文体中心、物 利最大化为目的的高级公共领域；市场是以价格竞 业管理部门等社会中介组织；凡是可以通过居民自 争和等价交换为基础，以生产和消费私人产品为主 由结盟来提供的产品就是邻里事务，应该让各种邻 要功能，以追求个人福利最大化为目的的私人领 里组织自我服务；居民权利的表达和维护属于社区 域；社区是以面对面协商为基础，以生产和消费半 组织事务，由民选的社区组织来承担。 公共物品为主要功能，以追求集体福利最大化为目 按照“政事分离”原则，各种事业单位从依附 的的初级公共领域。如果政府不能认识到：社区是 于市、区政府部门以及街道办事处的行政系统中独 与国家、市场不同的另一个功能领域，社区的本质 立出来，成为“事业法人” （国外称之为非营利组 是社区成员之间的合作伙伴关系，以及社区关系依 织或社会中介组织）。政府把“划桨”与“掌舵” 赖于面对面协商机制，那么政府就很难走出“全能 分开，政府部门与“事业法人”在功能上分化，前 政府模式”困境，社区，自组织就难以发育和发 者是公共服务的安排者、管理者、监督者，后者是 展。 具体的服务者，双方脱离“父子关系”， “父子关 系”只能产生“袒护”关系，不会产生监督关系。 参考文献： 社区事务的细分为社会中介组织发育和发展留 【１】［２Ｊ俞可平．治理与善治【ＭＪ．北京：社会科学文献出版社， 下了充足空间；同时，社会中介组织的发育和发展 ２ＯＯ０． 是解决“过大的政府”和“过重的居委会”的出 【３】何包钢，郎友兴．寻找民主与权威的平衡【Ｍ】．上海：华中 路。 师范大学出版社，２００２． ４、政府输人能量与社区自组织发育。政府介 【４】杰里米・里夫金．工作的终结—后市场时代的来临【Ｍ】．上 海：上海译文出版社，１９９８． 入社区自治是必需的，政府需要向社区输入能量， 这些能量包括经费、公共设施、公民意识、制度激 责任编辑：黄有泰 励等；其中，政府实施制度激励应该十分小心和谨 慎。政府应该是将外在制度和相关政府部门“嵌 ３３