ｍ 焉 城乡规划法 语境下的控制性详细规划 技术创新 ——沈阳市控制性详细规划全覆盖工作实践探索 健，贾晨亮，梁睿 口 韩玉鹤，殷５４规划师ｐＬ闩ｎｎＥＲｓ ［摘要］随着《城乡规划法 的颁布实施，控制性详细规划在编制程序、编制方法、编制内容、规划 实施上较之以往均产生了诸多重大变革。沈阳市启动的新一轮控制性详细规划全覆盖工作，通过制定 一系列的技术指导文件，实行分层落实、分区平衡的控制方式，确立标准、简洁、实用的成果构成， 构建面向规划管理的一张图理正平台，实现了地域上的全覆盖、规划层次上的无缝衔接，建立起了动 态更新的规划管理机制，提高了控规的法定性、科学性和规范性。 ［关键词］城乡规划法；控制性详细规划；技术创新；全覆盖；沈阳 ［文章编号］１００６－００２２（２０１０）０６—００５４—０５［中图分类号］ＴＵ９８１［文献标识石－弓］Ｃ ＴｅｃｈｎｉｃａＩＩｎｎｏｖａｔｉｏｎｓ ｆｏｒ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｐｌａｎ Ｃｏｍｐｉｌａｔｉｏｎ ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ Ｕｒｂａｎ．Ｒｕ阳Ｉ Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｌａｗ： Ｓｈｅｎｙａｎｇ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｐｌａｎ Ｅｘａｍｐｌｅ／Ｈａｎ Ｙｕｈｅ，Ｙｉｎ Ｊｉａｎ，Ｊｉａ Ｃｈｅｎｌｉａｎｇ，Ｌｉａｎｇ Ｒｕｉ 慢呐灯粕蚰Ｗｈｅｎ ｔｈｅ ｕｒｂａｎ—ｒｕｒａＩ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｌａｗ ｗａｓ ｅｎａｃｔｅｄ ｉｔ ｃｈａｎｇｅｄ ｔｈｅ ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｃｏｍｐｉｌａｔｉｏｎ． ｍｅｔｈｏｄｓ，ｃｏｎｔｅｎｔ，ａｎｄ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｌａｎｓ．Ｓｈｅｎｙａｎｇ’ｓ ｎｅｗ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｌａｎｓ ｃｒｅａｔｅ ａ ｓｉｍｐｌｅ ｄｏｃｕｍｅｎｔ ｓｔａｎｄａｒｄ ｔｈａｔ ｉｓ ｄｉｖｉｄｅｄ ｉｎｔｏ ｓｅｐａｒａｔｅ ｌａｙｅｒｓ ａｎｄ ｄｉｓｔｒｉｃｔｓ ａｎｄ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｓ ｏｎｅ ｄｒａｗｉｎｇ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｐｌａｔｆｏｒｍ．Ｔｈｅ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｌａｎｓ ｃｏｖｅｒ ｔｈｅ ｅｎｔｉｒｅ ｕｒｂａｎ ａｒｅａ ａｎｄ ａｒｅ ｈｉｇｈｌｙ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｄ ｗｉｔｈ ｏｔｈｅｒ ｐｌａｎｓ ｔｏ ｅｓｔａｂｌｉｓｈ ａ ｄｙｎａｍｉｃ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ． 咖— Ｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌ ｐｌａｎｎｉｎｇ ｌａｗ，Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｌａｎ，Ｔｅｃｈｎｉｃａｌ ｉｎｎｏｖａ￣ｏｎ，Ｆｕｌｌ ｃｏｖｅｒａｇｅ，Ｓｈｅｎｙａｎｇ 控制性详细规划（以下简称控规）是借鉴 ２ＯＯ７年第十届全国人民代表大会常务委员会 美国区划技术、变革传统详细规划形成的中 第三十次会议的正式颁布，最后到２００８年１ 国特色的规划类型；是（《城乡规划法））明确的 月１日的实施，历经了整整十年时间，十年磨 重要法定规划之一；是规划建设管理部门做出 一剑，这部法规的实施将对中国的城乡规划事 建设项目规划许可的依据。它的法律严肃性 业产生划时代的影响。因此，深入研究（《城乡 越来越高，相应的编制技术方法也在探索中 规划法））的精神、内容，以及具体实施，对于 不断进步。 规划行业尤其是规划管理单位依法行政显得 尤为重要。与１９９０年实施的婷蔓市规划法》相 １工作背景 比，新法对城乡规划的编制和管理提出了更高 的要求，对控规的管理制度也更为关注。在此 １。１依法行政的客观需要 背景下，控规管理及编制若不及时依照新法做 《城乡规划法））从１９９７年的提议起草到 出调整，很多问题都将会在未来不断呈现。 １．２控规外部运行环境深刻变革 当前沈阳的控规外部运行环境已 经发生了深刻的变革，主要体现在以 下４个方面：①经济的高速增长客观 需要城市建设用地高速拓展，而经济 全覆盖控规体系探索 ２．１指导思想 为有针对性地解决当前沈阳控规 编制及管理面临的种种问题，探索更 适合沈阳自身的控规编制方法，沈阳 市规划和国土资源局及沈阳市规划设 计研究院于２００７年底开始，展开了本 一步将新成果纳入；“技术支撑”即为 了保证以上目的达成，必须建立健全 相关技术和管理文件，出台适用于全 市的地方规定。 发展客观为城市快速进行新区开发或 旧城更新提供保障，城市空间时刻处 ２．２编制体系 在以上二十字思想的指导下，结 合北京、上海、南京、广州等城市在 于快速变化之中，城镇面貌变化之迅 猛是史无前例的，这需要控规编制控 制好刚性和弹性的内容，控制好相关 内容；②城市化进程的加速与人地矛 盾的加剧导致了土地资源的紧缺态势， 城市空间资源的高强度开发和高效配 置成为现实选择，控规较之以往需要 为高强度开发及相应配套的增加做好 充分应对：③市场化的经济改革促生 了大批独立的利益主体，城市规划已 不再仅仅是静态的技术蓝图，而更多 地表现为对土地空间背后相关权益进 行调节、分配的公共政策，这要求控 规编制必须为市场留有一定的弹性空 间，不能一＿６陌ｆ情愿地采用“一刀切”的 方法进行编制；④随着（《物权法 的实 施，不同利益主体与社会公众对产权 的维护意识将更加强烈，这对控规的 公众参与也提出越来越高的要求。 １．３编制水平寻求突破 沈阳市控规编制工作始于１９８９年 的新开河地区西段控规，到目前已有 ２０年，各时期控规编制工作为当时城 市发展建设的重点和热点地区提供了 有效的技术支撑。但是随着城市拓展 速度的日益加快，沈阳还有一些地区 存在控规“盲区”。盼荧乡规划法 颁布 实施后，原先的编制水平显然已在诸 多方面表现出不适。另外，信息化水 平不高阻碍了沈阳规划编制效率的提 升，而先进的规划信息平台还未应用 到沈阳的控规编制中。 这些客观背景对本次编制工作提 出了更高要求，必须重新深入研究， 高水平完成本轮全覆盖。 轮控规全覆盖的前期研究工作，提出 控规编制工作中的成功经验，经过不 了“全要素控规、理正０平台、全体系 断调整实践，沈阳市建立了一套符合 搭建、技术支撑”的二十字指导思想 自身特点的控规编制体系。形成了《沈 （图１）。 阳市控制性详细规划地域边界划分及 “全要素控规”即本轮控规全覆盖 编码规定》 沈阳市控制性详细规划编 工作必须纳入全市的城乡规划体系内 制技术规定）） 沈阳市控制性详细规划 进行考虑，充分考虑与总体规划和其 编制样本））等系列文件，系统地对控 他相关规划的衔接问题，把所有重要 规开展的各个环节、各个阶段、技术 的规划要素信息都转化为控规语言； 要求等做出了详细规定及解释说明， “理正平台”即确立了理正规划汇总系 从而科学合理、规范有效地指导沈阳 统作为本次全覆盖工作的汇总管理平 市的控规编制工作。另外，对理正规 台，本轮全覆盖工作必须能够适应未 划汇总系统的应用已经全面开展，这 来信息数字化需求，做到易于汇总、 些都为未来实现“一张图管理…‘信息 利于管理、便于查询；“全体系搭建” 化管理”提供了坚实的支撑。 即本轮全覆盖编制工作可能暂时顾及 沈阳市控制性详细规划地域边 不到外围新城或者新市镇层面，但必 界划分及编码规定》主要结合沈阳市 须着眼长远，进行框架完善，为待扩 规划体系特征，更好保证城市总体规 展区域留足编码延性与展性，以便进 划内容能在控规中得到良好的分解落 。 总体层；规划研究成果：西 鍪ｉ和城市设计 ……… ．．１一．，． ： ：■ ： ：‘霸 ：： 喜善 ：：Ｉ： ＝：■ ： ：： ＿． ｌ二… 篱 ：！ 葺占ｔ空间方案 ｉ ｆ ： 详细层面 黧 ■－ｒｌ目一。＿・－—…融 ＿一－０＿Ｅ，自黜女ｌ露。 ＿撼■Ｈ幽 １●■ 一函■ｉ自●蛹 日０＿■ ‘ｉ●■＿ ■一… 一震ｌ嚣 图１沈阳市控规指导思想框图 ２０１ ０年第６期第２６卷５５ 图２沈阳市规划区综合片区划分图 图３沈阳市核心区功能片区及控规单元划分图 实，确定了按照“综合区功能片区 划管理和编制部门只要在符合上述指 沈阳市控制性详细规划编制技 控规单元一街区一地块”五级地域 标的前提下编制规划，就能达到编制 术规定））确立了沈阳市控规的核心控 编码对建设用地进行划分。 控规的目的，而具体地块指标可以在 制系统，即六线控制、公共设施控制 综合区是根据对沈阳市规划区进 定幅度内变化，增加弹性，但不可 和基础设施控制，并对土地利用性质 行的宏观划分，主要对应沈阳的四大 突破控规单元和街区控制指标。 控制、土地利用强度控制等提出普适 空间发展战略规划（图２）；功能片区是 在此规定中，结合五级地域划分 性指导法则。六线是指“道路红线” 组织控规编制的基本范围，也是控规 确定了相应的编码规则：综合区码为 “铁路及轨道交通黑线…‘文物保护紫 管理文件的基本范围，结合各地区实 １位代码，以大写英文字母作为代码， 线和城市紫线”“基础设施黄线”“河 际情况，规模控制在３ ｋｍ２～１０ ｋｍ ，起 如Ｃ代表核心区（三环以内范围）：功 道保护蓝线”“绿地绿线”。公共设施 到了分区规划的作用；控规单元是沈 能片区码（基本参照沈阳市传统地区 控制主要针对易受市场侵袭的公益性 阳市控规核心控制系统（六线控制、公 划分）为２位代码，以大写英文字母 公共设施控制。基础设施控制主要包 益性公共设施控制、基础设施控制）集 作为代码，如ＳＹ代表上园地区功能 括交通基础设施控制和市政基础设施 中体现的范围，结合具体实际情况，面 片区；控规单元码为２位代码，以Ｏ１～ 控制。 积控制在１ ｋｍ２～２ Ｋｍ （图３）；街区是 ９９阿拉伯数字作为代码，如ＣＳＹ０１代 《沈阳市控制性详细规划编制样 居住人口、总建设容量、绿地面积等刚 表核心区内上园地区功能片区０１号 本 主要是按照以上标准对编制成果 性指标的控制范围，规模根据实际情 控规单元；街区码为２位代码，以阿 进行标准化、规范化，大大提高了本 况划定；地块是建设用地划分的基本 拉伯数字Ｏ１～９９作为代码；地块码 轮全覆盖工作效率，也避免了由于编 单位，应对其提出相关的弹性指标。 为２位代码，以阿拉伯数字０１～ｇ９作 制部门不同造成成果形式五花八门的 这种编制体系重点在于控制开发 为代码。最终每个地块编码由５级９ 情况发生。 地块的外部效应。面对社会经济的快 位编码构成，如：ＣＳＹＯ１—０卜０１代表 速发展，规划控制本身除了绝对严肃 核心区内上园功能片区（地区）０１号 ８工作技术创新 性外，也应当保持灵活性与应变能力。 控规单元０１号街区０１号地块。这样 实际上，对控规单元和街区相关指标 就很好地保障了全覆盖工作能够顺利 沈阳市控规系列指导文件试图从 进行强制性控制以后，已经明确了各 实现不重复、不遗漏，也为下一步计 控规编制体系、成果信息化等方面改 类开发地块需要的城市配套依据，规 算机信息汇总奠定基础。 进以往“孤立零碎”的控规编制的技 ５６规划师ｐＬ日ｎｎＥ ｓ 术方法，坚持以前期研究为理论基础， 以具体实践为检验标准，理论与实践 ３．３确立了标准、简洁、实用的 说明书、总图图纸和基础资料汇编。 成果构成 结合沈阳市规划管理实际情况， 在最重要的管理图则部分，确立 了“７＋Ｘ”的组成模式，其中，“７”指 每份管理图则中都包含固定的区域位 置图、土地利用现状图、土地利用规 划图、公共设施规划图、交通及市政 互动的工作方法，使得以此为依据的 本轮沈阳控规全覆盖工作有以下５方 面技术创新： 将规划编制成果分为管理文件和技术 文件两部分：技术文件是管理文件的 技术支撑和编制基础；管理文件是城 ３．１在地域ｔ实现“全覆盖 ，、规划 市规划行政主管部门实施规划管理的 设施规划图、街区容量控制图则（图 层次上“无缝衔接” 本次控规全覆盖工作通过系统的 分级分层次的地域划分及科学编码， 保证了每个地块都能不重复、不遗漏 地纳入到本轮控规当中来，避免出现 过往“规划盲区”和“重叠规划”的现 象。另外，由于每个空间层次都有不 同的控制要求，保证了上层次规划与 控规成果之间的“无缝衔接”，为控规 成果科学性与信息化管理奠定基础。 ３．２实行“分层落实、分区平衡” 的控制方式 “分层落实、分区平衡”控制方 式的具体做法是：在某功能片区控规 组织编制之前，深入分析该功能片 区的特点和发展需要，依据总体规 划，确立其定位、功能配置、空间结 构、人口容量、建设容量等，并以街 区为基本单位加以强制性分解落实。 控规核心设施要素（如公益性公共设 施、基础设施等）允许其在一定范围 （控规单元）内、经过相关程序及相 关机构的批准同意后进行适当的调 整，而调整的过程必须遵循“分区平 衡”的原则，即在单个地块控制内容 发生调整的同时，一个控规单元内 部其他相关地块的控制内容也进行 相应的调整，以保证控规单元层面 相关的强制性内容在总量上保持不 变，从而在整体上实现各级发展目 标“分层落实”的控制目的。采取 “分层落实、分区平衡”的控制方式， 既能保证规划的严肃性，分解上位 规划目标，又能体现规划的灵活性， 适应现实发展环境。 依据 管理文件成果包括管理文本和 ４）和功能片区图则（图５）。“×”指功 管理图则两部分。技术文件成果包含 能片区内×张控规单元图则，如该功 图４街区容量控制管理图则 图５沈阳市功能片区管理图则 ２０１ ０年第６期第２６卷５７ 图６沈阳市控规单元管理图则 能片区中包含３个控规单元，则在管 态更新、不断完善的工作平台。随着新 理图则成果中包含３张控规单元图则 的详细规划、专项规划的编制，新的规 （图６）。 划信息将不断地补充进来，同时日常 的规划审批也不断提供新的信息要素。 ３．４植睫面向删管理的“—张图” 理正平台 ４结语 为走出以往规划管理与编制的 “ＣＡＤ时代”，将新的计算机信息化技 在前期研究的基础上，经过２００８ 术理正规划汇总系统应用到本次控规 年和２００９年的紧张工作，截至目前， 全覆盖工作中，是本次规划的又一创 沈阳市已完成４３个功能片区约２８０ Ｋｒｎ２ 新。从规划编制开始就对数据的规范 的控规编制工作。在两年来的控规全 化进行全程弓ｌ导，从而实现规划编制 覆盖工作的实际中，一些问题也逐渐 到规划成果建库一体化，按照“全要 暴露了出来。例如，由于中心城区的复 素控规”要求，整合各层次规划，将 杂性和特殊性、规划编制单位要面对 有用规划信息统筹整合为控规信息， 巨量的现状信息、规划方案反复修改 为控规编制成果“一张图”顺利运用 难以确定、控制性详细成果编制进展 于日常规划管理奠定基础。 缓慢等问题的存在，如何在保证质量 的前提下，简化规划编制成果，提高规 ３．５建立动态更新的规划管理机制 划工作效率；如何确定控规全覆盖工 城市发展建设是一个动态过程，备 作的推进顺序及修编周期等。这些问 层次规划也不断面临修编，因此有必 题都需要在实践中进一步探索。“学林 要建立一个动态更新的规划管理更新 探索贵涉远，无人迹处有奇观”，相信 机制，能够直接面向日常的规划管理 在广大城市规划工作者的共同努力下， 工作，同时也是规划编制的载体。本次 控规的管理方法、编制技术还将不断 控规全覆盖结合信息化动态更新技术 完善，以更好地适应新的社会发展和 构建的规划管理工作平台将是一个动 城市建设要求。ｎ ５８趣划师ＤＬ，ＦＩＲＦＩＥＲ５ ［注糊 ①缸里正规划汇总系统》以规划院设计工作流 程为核心，基于理正多年ＣＡＤ和ＧＩｇ的系统开 发经验，将规划成果共享、规划设计、基础地 形图借用、图形校验、属性挂接、汇 ＾库等 功能融为一体，全面整合规划院散落在每个 设计人员手中的各类规划图纸，在日常设计工 作中完成ＧＩ Ｓ数据库的建设。 ［参考文献］ ［１］吴晓勤，高冰松，汪坚强．控制性详细规 划编制技术探索——以Ⅸ安徽省城市控制 性详细规划编制规范 为例 ］．城市规划， ２００９，（３）：３７－４３． ［２］刘奇志，宋中英，商渝． 城乡规划法》 下控制性详细规划的探索与实践——以武 汉为例［Ｊ］．城市规划，２００９，（８）：６３－６９． ［３］颜丽杰．他 乡规划法 之后的控制性详 细规划——从科学技术与公共政策的分化 谈控制性详细规划的困惑与出路［ｊ］．城市 规划，２００８，（１１），４６—５Ｏ． ［４］蔡瀛，王朝晖，姚燕华，等．控制性详 细规划编制的探索与创新 ］．城市规划， ２００７，（３）：９－１３． ［５］鲍维科．控制性详细规划编制方法的新探 索——以宁波控制性详细规划编制导则为 例ＥＪ］．规划师，２００ｇ，（１Ｏ）：９７－１００． ［６］于一丁，胡跃平．控制性详细规划控制方 法与指标体系研究Ｅａ］．城市规划，２００６， （５）：４４—４７． ［７］陈定荣，肖蓉．控制性详细规划成果建 库探索［Ｊ］．现代城市研究２００６，（６）：５３— ５７． ［８］熊国平．我国控制性详细规划的立法研究 ［Ｊ］．城市规划，２００２，（３）：２７－３１． ［作者简介］ 韩玉鹤，沈阳市规划设计研究院副总工程师、 总工办主任，教授级高级工程师。 殷健，沈阳市规划设计研究院规划研究所 工程师。 贾晨亮，沈阳市规划设计研究院规划二所工 程师 梁睿，沈阳市规划设计研究院规划二所工 程师。 ［收稿日期］２０ｌ０－０３—２２