农村问题素来中国社会最为重要的议题之一，将农村问题反映到政治层面，也就是农村社会治理是否有效的问题。本文选取临安市天目山镇为研究对象，并选取了10个不同村庄，对当地政府的收支情况开展调研与分析，天目山在近几年的社会治理中取得了较好的成绩，但依然存在着治理成本过高且增长的问题。本文认为农村治理成本增长是由于社会公共需求增加、“十羊九牧”现象即政府官员冗杂、内在动力不足与制度约束乏力并存、以及政府转移性支出与寻租现象的存在，为此，控制农村社会治理成本、推动基层治理现代化应当壮大农村集体经济，加强行政制度建设即促进行政体制改革、加强管理制度创新、完善政府监管机制，提高基层民主化程度，推进农村社会法制化建设。
关键词： 基层治理农村社会成本 Abstract
Rural issues have always been one of the most important topics in Chinese society, rural issues to reflect the political level, that is, whether the effective governance of rural social problems. This paper selects the town of Lin'an Tianmu Mountain as the research object, and select the 10 different villages, on the revenue and expenditure of the local government to carry out research and analysis, Tianmu achieved good results in recent years, social governance, but there are still treatment cost is too high and growing problem. This paper argues that the cost increase due to an increase in rural governance is public demand, \"ten sheep, nine animal husbandry\" phenomenon, miscellaneous government officials, institutional constraints inherent weakness and lack of motivation coexist, and the presence of government transfer expenditure and rent-seeking behavior, for control of rural social governance costs, should promote the modernization and expansion of grassroots governance of rural collective economy, the strengthening of administrative system construction is to promote administrative reform, strengthen management system innovation, improve the government's regulatory mechanism, improve the grass-roots level of democratization, promoting rural social legalization construction.
Keywords: Grassroots governance Rural Social cost
一．导论
（一）研究背景与意义
根据统计局公布的第二次全国普查数据显示，我国共有40656个乡级行政单位，其中乡15365个镇19391个；656026个村级组织，其中637011个村。1949年以来，我们国家经历了从传统农业大国向现代工业国转变的过程。农村问题是历来中国社会最为重要的议题之一，了解农村有助于了解整个中国社会。将农村问题反映到政治层面，也就是村社治理是否有效的问题。村社治理成果的成效如何直接表现了政府对农村的管理能力。据统计，截至2005年底，在基层政府中，县级政府财政赤字为50％左右，乡镇政府财政赤字率更是高达86．1％。温家宝总理在2007年的政府工作报告中指出，当前我们国家的重要任务之一就是要解决行政机关存在的浪费问题，降低行政成本，建设节约型社会。在农村社会转型的重要时期，协调农村的各方利益，化解农村社会中的矛盾，实现新农村建设的远大理想，客观上要求我们对农村社会治理进行更深入的研究，而成本分析的形式无疑更直观而明了。本课题的实践意义在于推动农村社会治理的改革、控制农村社会治理成本、以及推动基层治理现代化。
（二）概念界定 1、治理
格里·斯托克认为，“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部加强；它发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”俞可平认为，“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”
2、成本
关于成本的概念，我国学者提出了许多不同的见解，整理后主要有以下几个方面的理解：
（1）会计成本角度：政府成本是有政府行政管理活动过程所消耗的资源的总称。狭义的政府成本即为政府的行政成本。
（2）公共财政角度：政府成本是政府在为社会提供公共服务、生产公共产品活动中所消耗的资源。
（3）经济学角度：政府成本是指在一定的经济背景下，政府在正确行使其
应有职能时所投入的资本量总和（其中包括可变资本与不可变资本）。固定成本是指政府为办公和行使一般日常事务所必须的资料，如办公用品等；可变资本是指公务人员的工资、报酬以及相应的管理费用、招待费、通讯费等；机会成本是指政府决策时舍弃一种决策而选择另一种决策所能带来最大收益的量。
本文所述的成本主要是指行政机关及其公务人员为履行职能、行使职权而在行政管理活动中消耗的行政资源的总和。虽然与经济学角度的理解不谋而合，但本文忽略了机会成本的概念。
（三）研究综述与理论基础 1、文献研究综述 （1）国外学者的研究
1978年以前，相对来说有较少学者曾对中国农村社会给予关注，改革开放以后才渐渐涌现出国外学者对我国农村社会治理的研究。美国学者黄宗智认为早前的古代社会治理模式与儒的思想融合在一起，而伴随着农村社会的不断改革创新，农村社会的治理必然需要摒弃传统治理模式中不合理的部分。戴维．奥斯本与特德．盖布勒在其合著的《改革政府一企业精神如何改革公营部》中，提出将企业理论层面的成本收益的分析应用于政府管理的成本分析之中，挖掘企业家精神和市场力量，实现真正的改革。德国学者阿魄曼认为法律规定的乡镇政府和村委会之间的关系和政策执行相矛盾；
（2）国内学者的研究
尹涣三指出，县乡政府在农村社会治理过程中的定位错误，职责错位。周镇宏、何翔舟在专著《政府成本论》中将政府成本分为政府会计成本(公务支出、公务人员收入、公务人员私事公办、公共机关集体寻租、有资金处置权的部门决策)、政府机会成本、政府风险成本、政府社会成本、政府边际成本。孙军涛提出了财政支出绩效评价的基础、我国开展财政支出绩效评价的思路等等。
2、理论基础 （1）基层治理理论
“治理”第一次被提出是出现在1989年世界银行针对非洲发展问题的报告中，90年代治理理念开始被引入企业管理与政府管理当中， 从某种意义上来说，治理理论是对当时社会转折造成的各种不可治理性的回应，也是对二十世纪七八
十年代公共行政学领域范式危机的一种回应。基层社会治理的新理论包括治理理论、参与式民主理论、增权与能力建设理论、可持续发展理论等。安徽大学王云飞副教授认为乡村治理是我国农村社会发展的重要部分，关乎我国社会稳定和团结。作为乡村社会治理的关键因素，乡村治理主体是乡村治理的重要构成。
（2）政府成本理论
何翔舟教授在《政府成本理论研究》中提出政府及时政府成本的制造者，同时，又是控制政府成本、治理政府成本的主体。普永贵教授在《有效控制行政成本：行政管理现代化的要求》中提出有效控制行政成本的四种保障，分别是：强化公务员成本意思的思想保障、办公室自动化建设的物质技术保障、转变绩效评估方式的制度保障与最为重要的法律保障和最为关键的制度保障。谭桔华教授在《科学发展关于行政成本控制》中表示我国政府行政管理过程中存在的不合理行政成本不符合科学发展观的要求。必须加快政府职能转变,完善政绩考核指标体系,降低行政成本,更好地为全社会提供公共产品和公共服务,促进政治经济、社会和人的全面发展。
（四）研究思路与方法
针对前述研究问题，笔者的研究思路如下：文章从政府成本、基层社会治理等基本理论入手，首先通过文献研究法对相关文献进行梳理与总结，并借前沿学术理论和观点，形成对社会治理概念的基本论述，在此基础上，笔者前往杭州市临安市天目山镇政府收集当地10个村镇三年收支报表与各类统计报表与公报文件，并通过分类整理将数据制作成图表，此外笔者还随地走访了藻溪村党总支委员报账员、闽坞村村长、天目山镇农经站站长与纪委，以半封闭式访谈的方法向当地政府官员询问数据上呈现的问题与当地环保工程的相关问题。并将访谈结果与上述图表结合分析。文字主要运用了比较研究法、文献归纳法、访谈法等。按照这样的思路，本文分为四个大部分，其中：
第一部分为导言。该部分主要介绍选题的背景和研究论题，提出文章研究的主要问题，揭示本文的研究意义，并说明文章的研究思路、行文结构与研究方法。
第二部分为天目山镇农村社会治理成本的数据变迁。该部分主要介绍天目山镇的基本情况以及以时间为轴线对本文选取的10个村庄2009年、2014年、2015年的收支数据进行论述与分析，以直观的方式呈现上述三年来天目山镇收支情况
的变迁。
第三部分为天目山镇农村社会治理成本的数据分析。该部分试图将天目山镇10个村庄依据经济状况、地理位置等因素分为三大类。总结归纳出三种不同类型村庄社会治理投入与产出的不同特点。
第四部分为原因分析。该部分将针对上述数据结合当地政府官员的访谈记录展开较为详细的描述与分析，最后对本课题做出总结性的评述，并对天目山镇社会治理提出展望。
二．案例的介绍与农村的类型 （一）天目山镇简介 天目山镇的行政区划如图 1： 图 1
如图所见，临安市天目山镇有着88.4%的森林覆盖率。靠近原西天目乡村庄多经营农家乐、拓展基地等延伸旅游产品。2011年，根据市政府提出的“美丽乡村”精品工程建设的要求，天目山镇将闵坞村与白鹤村设定为精品村建设。天目山镇工业初步形成以纺织印染、制造、电缆料、造纸化工、农产品加工等为主的产业格局。竹笋、茶叶、粮食是其重要农业传统产业，其中全镇共有竹笋种植面积6.7万多亩，是村民收入的一大来源。
（二）农村的类型
本文中共提及的十个村庄，分别是藻溪、杲村、亭口、长六、闽坞、周云、肇村、桂芳桥、对石、九里。下面对十个村做简单概括性介绍：
2015年天目山镇各村基本情况
村别人口（人） 人均收入（元） 农村经济总收入（万元） 村集体总收入（含补助）万元村集体实际收入（万元）
藻溪 1934 23118 57931 84 6 杲村 2121 22643 17709 56 1 亭口 1438 23004 21402 47 3 长六 1500 23007 20554 66 2 闽坞 1114 24382 18422 83 7 周云 1259 23373 12391 198 43
肇村 1440 23673 33067 80 18 桂芳桥 1352 23417 45494 68 8 对石 2222 23539 24819 105 8 九里 2033 23862 36804 79 18 数据来自于天目山镇官方公开数据 表 1 天目山镇基本情况
根据上述各村实际集体经济收入的高低将村庄分为三类，如表： a. 实际集体经济年收入10万元以上（简称A）；
b. 实际集体经济年收入10万元以下5万元以上（简称B）； c. 实际集体经济年收入5万元以下（简称C） 类别村别农村集体经济实际收入 A周云 43万元/年 肇村 18万元/年 九里 18万元/年 B桂芳桥 8万元/年 对石 8万元/年 闽坞 7万元/年 藻溪 6万元/年 C亭口 3万元/年 长六 2万元/年 杲村 1万元/年 表 2 村庄的分类
三. 村庄类型与村庄的收支 （一）村庄类型与收支的关系
具体收入数据在上一章已经有详细阐述，据天目山镇收集所得的数据资料以及笔者整理，将收入分为两大类，一类是可分配收入，另一类是积累性收入。
可分配收入由1.经营收入；2.发包及上交收入；3.投资收益；4.其他收入；5.补助收入。主要集中在经营收入、发包及上交收入、以及补助收入。
积累性收入则由：1.长期投资；2.固定资产；3.在建工程；4.专项应付款；5.
一事一议；6.公积公益金；7.应付福利费构成。主要集中在专项应付款与一事一议。
1、村庄类型与收入
2009年、2014年、2015年天目山镇各村总收入情况
2009年（元人民币） 2014年（元人民币） 2015年（元人民币） 周云 1,120,930.87 6,997,474.57 9,542,098.67 肇村1,520,379.39 1,015,944.29 3,653,239.67 九里村 979,040.49 1,986,790.50 3,076,683.46 桂芳桥 218,277.79 512,934.02 4,254,326.28 对石村 1652529.01 2,786,462.14 2,498,750.44 闽坞 2,744,201.29 1,269,956.18 4,755,698.67 藻溪 2,132,652.10 1881594.34 2507949.03 亭口2,719,009.63 996107.80 2852380.72 长六 1,299,234.42 589869.66 4,844,922.27 杲村 1,372,178.68 1418766.74 3,670,593.14 来源: 天目山镇财务报表
表 3 2009年、2014年、2015年各村总收支 图表 1 天目山镇总收入情况
由上图可知，天目山镇公开的农村经济总收入与我们实地调研得到的村系总收入数据有部分出入，为了统一研究，本文中研究的总收入与总支出均为当地实际报表中显示的数额，即如。如图，随着时间的增加，各村的总收入都有所增加。从不同类型的村庄收入来看，以2015年为例，A类集体经济收入较好的地区总收入普遍要高于B类地区与C类地区，但是也有部分出现特殊情况的村庄，例如B类地区中的闽坞村。闽坞村处藻天线公路两侧，居住分散。2009年收入约为274万元人民币，2014年收入约为126万元人民币，至2015年年收入约为475万元人民币。据访谈，闽坞村的收益主要得益于“精品村、特色村”的建设，杭州市美丽乡村的头衔可以为闽坞村带来不少于200万的收入。这里不得不提的是，总收入最高的周云村在2009年时收入曾是十个村庄中最低的，而2014年其周云村的收入却急剧增加，这样反常的数据并非是由于产业带动的经济猛增，而是由
于周云村地理位置特殊，且在上世纪留存有为数不少的废弃矿洞与矿山，随着国家土地复垦政策的推出，据天目山镇政府官员所说，国家对复垦的财政支持为30万元一亩，因而数据呈现出惊人的增幅。
总的来说，天目山镇的主要收入来源有三种，一是靠山吃山，靠水吃水。即各村根据其不同的地理地貌经营不同的农副产品而获得收入，如杲村收入依靠竹笋变现；二是林业、旅游业。主要指地理位置靠近天目山的村庄如闽坞，或靠近自然人文景观如桂芳桥村，这些村庄则利用自己独特的地理位置发展旅游业，经营农家乐等；三是资源，主要指水、环境资源，如西天目沿线村庄很大部分将土地承包给工商户开发，开发漂流、素质训练基地（如闽坞村的金沙湾娱乐会所）。集体经济的强弱反映出一个村庄的根基牢固与否，往往集体经济较好的村庄它的总收入曲线在收入趋势图上表现得更为稳定，反之，收入趋势不稳定的村庄往往受财政补助的影响较大。
2、村庄类型与支出
2009年、2014年、2015年天目山镇各村总支出情况 2009 2014 2015
周云 308,482.81 2,900,293.56 1,261,368.74 肇村 2,150,871.23 356,091.70 3,296,946.87 九里村 1,700,951.00 3,930,072.40 1,261,368.74 桂芳桥 804,520.85 315,491.29 4,749,405.78 对石村 2,288,872.06 1,227,156.15 5,613,268.68 闽坞 1,305,665.78 2,217,557.61 5,613,268.68 藻溪 763,841.81 637539.72 4,234,562.08 亭口 78,286.03 703809.14 4,749,405.78 长六 658,786.56 520,700.68 3,296,946.87 杲村 442,548.38 1715131.61 4,897,853.08 来源: 天目山镇实地调研 表 5 天目山镇总支出 图表 2 天目山镇总支出情况
我们把支出情况按照收入情况制作图表，不难发现，在2009年与2014年集
体经济较为发达的A类地区的支出明显地高于B类地区高于C类地区，可是情况在2015年发生了有趣的改变。集体经济较为欠发达的B类地区在2015年支出最高，同时C类地区支出也有了大幅地上涨，结合访谈，我们这样理解这一现象，由于经济的不断发展，国家政策的出台，为了更好地建设社会主义新农，经济欠发达的农村开始逐渐受到关注，污水处理、河道整治、路灯亮化等工程项目陆续在这些村庄进行，在支出的时间轴上也就表现出比A类地区迟缓增加的现象。
藻溪村党总支委员、报账员访谈时指出，作为天目山镇政府所在地的藻溪村每年村建总支出约一百万人民币，当问及年收入并不可观的村政府如何支付每年的村建费用时，他表示水环保项目如河道整治、五水共治都可以获得来自上级水利部门的财政支持，同时村级政府也需自行配套资金1-2万元人民币，项目的负责人为村级政府，上级水利部分只负责资金的调度。
概括来看，天目山镇的支出大致可以分为三类，一是项目类支出，这一部分的支出额度最大；二是公益、环境类支出，如民生项目，便民设施等，近年来随着村民经济收入的提高，对服务型设施的需要也越来越高。这一款项的支出在近几年呈增加状态；三是管理类支出，这一部分的支出主要体现在干部报酬的支付，管理支出的部分在第三章也会详细介绍；四是其他类支出，主要体现在借贷。
（二）村庄的类型与人均收支的关系
由于数据有限，我们假设天目山镇的总人口数在2009年、2014年、2015年保持基本不变（以2015年人口数为准），用村总收入比村总人口数，得出人均收入，同理，得到人均支出，如下表：
2009年 2014年人均收入 2015年人均收入
人均收入人均支出人均收入人均支出人均收入人均支出 周云 890 235 5558 2304 7579 1002 肇村 1056 1056 706 263 2537 1484 九里村 482 482 977 826 1513 1311 桂芳桥 164 161 379 233 3147 3513 对石村 744 744 1254 552 1124 2526 闽坞村 2463 1172 1140 1991 4269 4397
藻溪村 1103 395 973 330 1297 1580 亭口 1891 54 693 489 1984 2011 长六 866 439 393 347 3230 809 杲村 647 186 669 809 1731 1822 表 6 天目山镇人均收入 图表 3 天目山镇人均收入 图表 4 天目山镇人均支出
由图表可见，A类集体经济收入较高的地区人均收入高于B类地区与C类地区，同收入情况，B类地区与C类地区部分村庄人均收入也存在较高的年份，基本与当年政策或工程项目补助收入有关。而人均支出与收入不同，B类地区与C类地区高于A类地区。这也是因为B类地区与C类地区在建工程投入比较多有关。
四. 农村的社会治理成本分析 （一）行政成本内部构成分析
日常行政支出有以下款项的分类：1.经营性支出；2.管理费用；3.其他支出；4.农业发展支出。以2015年为例，政府的日常行政支出各要素占比如图：
管理费用占据日常行政费用的绝大多数比例，管理费用是政府管理职能的直接体现，直接关系到政府的行政效率。干部报酬与误工工资及补贴占据是管理费用的主要开支。当地官员表示，不含福利的公务员薪酬约为3千左右每月。
从第二章与第三章的描述中可以看出天目山镇的总体经济状况在逐年好转，无论是由于政府政策还是依靠村官努力，这都是显而易见的。但值得注意的是，我们所看到的数据属于公开的纳入财政的数据，并不能全面地反应天目山镇各村的实际农村治理情况，笔者所得的资料与数据也相当的有限。政府的收入与支出无法避免制度外收入与转移性支出，这些也是不容忽视的，但由于来源复杂、隐蔽，加上学生的身份无法获得进一步详细的信息。乡镇政府在收入有限而支出规模庞大的同时又如何保障社会治理投入的高效？这也是目前农村问题的关注点之一。目前，我国农村社会治理的研究还在不断前行，农村社会治理的模式也在不断的改革和创新，不断的适应农村社会发展的需求，促进社会主义新农村的建设和社会主义和谐农村的发展。在社会主义新农村建设的背景下，天目山镇的农
村社会治理现状还存在着许多的遗留问题，它是受历史、经济、文化等诸多要素影响造成的，但是天目山镇的农村社会治理工作也在社会改革、发展中前进，也具有了现代农村社会治理的基本雏形。
（二）天目山镇农村治理现状
1）农业支出。农业是农村最为重要的产业，农业支出也位居总支出中重要的位置之一。以2014年为例，农业支出约占总支出的30%左右，对石村的农业发展支出占比最高，桂芳桥村的农业发展支出占比的最低。结合各村的介绍，亭口村、对石村、九里桥村的农业发展较好，相应地政府与之扶持也就越高。但在近几年的数据显示与当地官员的访谈中，天目山镇的农村集体经济实力薄弱。
（2）在建工程支出
在建工程支出是支出项目最数额最大的款项，并且耗时较长，在建工程款项中还包括项目外包费用、人员费用、宣传费用等等，因此较为复杂。
（3）环境保护支出
在与当地政府官员访谈的过程中了解到，各村的保洁员、维修工人、项目施工人员的大部分费用都来自于本村政府，但也有小部分工程项目可以得到镇政府补贴，例如藻溪村，由于藻溪村是天目山镇政府所在地，所以藻溪村的保洁、绿灯亮化、垃圾清运、河道维护、道路硬化等工程项目都由镇政府来支付。
这在一定程度上也减轻了藻溪村政府的财政支出。作为精品村项目的闽坞村在近几年也受到了上级政策的惠利，目前全村已完成道路硬化、公路绿化带、公园等，一改往昔低收入的村貌。在访谈中，当地官员表示，虽然有一部分村地理位置不佳，且没有政策的扶持，但在近几年由于环境问题的日渐重视，上级财政对于农村的环境治理问题也投入了十分的关注。据其透露，坐落在桂芳桥村的污水治理厂每年的电费需要2千到3千元，这些成本均由临安市财政承担。
（4）公益福利支出
根据当地的资料显示，福利支出主要包括：文化教育、计划生育、医疗经费、环境卫生、社会保险、老年经费、困难、五保户补助、烈军属补助、老干部补助、公益设施维护支出、团体活动支出以及其他。在这部分数据中，呈现出随着之间的增加而逐渐增多的趋势。这跟当前的国情与我党利民惠民的号召是一致的。
随着农村问题的日趋重视，全国的许多地方对农村社会治理体制进行了各种
各样的实验，并创造出非常多适宜本地的治理模式。例如，浙江省舟山市的“网格化管理模式、村务双公开的制度、河长制度等创新。天目山镇在治理方面也有过创新的尝试——为每个村设立结对企业或单位，例如，月亮湾村的结对对象为杭州水利水电学院。
1.天目山镇农村的收入很大程度上依赖上级政府财政，这归因于农村集体经济的衰退，村级政府无法承担起高昂的治理投入；
2.天目山镇农村在环保项目的实施中，往往选择合同外包（承包）制度，政府通过公开招标、合同谈判的形式让某些具体的生产智能转移到私营企业或非营利组织，形成政府主导、不用主体参与的格局，这在农村社会治理的研究中值得借鉴；
3. 土地作为农村最基本的生产资料之一，生产力和生产要素结合从而开展进行农业生产的基本载体，是农民和农村问题的立足根本。农村社会的发展自然而然的伴随着土地所有制的变迁，这也就间接促成了集体经济的衰退与解体，也引起了农村社会治理模式的改变；
4.据临安市政府公开网站显示，天目山镇外出务工经商人数较大，且有着数量较多的新安江水库移民，劳动力流出以及外来移民人口的进入也给天目山镇带来更大的压力和考验。
五. 农村社会治理成本增长的原因分析 （一）社会公共需求增加
随着经济的发展，农村社会的经济水平也得到了显著的改善，农民当家做主的意识也逐渐增加，且随着公民参与政治的浪潮，农村政府的决策成本也会随之提高。这也是公共需求增加的表现。村民对于建设新农村的愿望也随着时代的变迁而逐渐强烈。
（二）“十羊九牧”现象
十羊九牧主要是用来形容目前政府存在的一个普遍问题，即行政人员规模庞大，机构臃肿。行政机构过于庞大，人浮于事，这些都是由于机构设置不合理导致的。究其原因主要还是政府职能的错误与不合理，表现为预算、机构、人员越来越多，部门及个人收益越辣越好。村级政府机构改革明显滞后于经济体制转轨，与市场经济体制的要求不适应。
（三）内在动力不足与制度约束乏力并存
这主要指的是农村经济的甩脱导致村民自有收入低下，据访谈得知，天目山镇共有23个行政村，其中12个村属于杭州市贫困村。这个现象的根本原因与集体经济的衰退有着重要的关系。其次，政府支出有很大一部分是制度外支出，而现有的制度无法对这样的现象进行约束与管制。这就进一步造成了农村社会治理成本增加的现象。
（四）政府转移性支出与政府寻租
转移性支出主要是指政府按照一定方式，把一部分财政资金无偿地，单方面转移给居民和其他收益者的支出，它体现的是政府的非市场型再分配活动。随着经济的发展，国家对于农村问题的越来关注，导致了村级政府转移性支出比重增大，表现为补助支出、捐赠支出和债务利息支出等。另外，政府寻租指的是政府利用自身所拥有的特殊地位获取超额利益，寻租现象在政府行为中是不可避免的，且这一部分的数额无法统计。
六．控制农村社会治理成本、推动基层治理现代化的对策建议 （一）壮大农村集体经济
壮大农村集体经济是提高农村社会治理内在动力的必由之路。只有解决好农村收入低下的问题，才能保障缩减农村治理成本，推动基层治理现代化。这也是我国新农村建设的基本要求
（二）加强行政制度建设
权利上的剥离，尽管力图控制机膨胀，但仍难以抵御权利机构扩展的利益驱动。权利的增大会导致机构的膨胀和部门利益的增加，另外政府机构改革滞后于经济体制的转轨导致政府与市场经济体制要求不适应，出现越来越多政府官员“不作为”甚至越来越多的“不该作为”。因此，加快政府职能转变就要设置合理高效的政府机构。政府机构应当以政府目标为依据，并且要科学合理地进行政府职能机构的改革，改变以往行政职能转变以行政成本增加为支撑的局面。主要的举措与方面有：1、完善约束机制；2、加强制度创新；3、推进职能转型。
（三）推进农村社会法制化
依法治国是我国近几年的重要路径之一，也是农村社会治理的必由之路。以法治村可以从制度上保障行政行为的高效透明。也有助于发动来自村民对于农村
政府的监督。
（四）促进基层建设民主化
民主化与法制化程度都是衡量一个村现代化水平的指标，因此，基层政府应当注重促进基层建设的民主化水平，倡导社会组织的发展，以增加政府一元治理的模式，在一定程度上分担政府支出压力，并形成互相监督。
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