公共危机事件中基层社区治理的局限性及对策探析——以我国此次新冠肺炎疫情应对为例

公共危机事件中基层社区治理的局限性及对策探析—以我国此次新冠肺炎疫情应对为例——刘梦林摘要：公共事件中的基层社区治理起着非常重要的作用。在新冠肺炎疫情事件中，基层社区存在一些问题，限制了基层社区在公共危机事件中治理能力的发挥。基层社区治理应该从公共危机管理的角度出发，进一步厘清社区角色定位、健全社区公共危机治理机制、提升基层社区资源整合能力、完善社会多元主体参与机制、完善法律法规，消除公共危机事件中基层社区治理的局限性。

关键词：公共危机；社区治理；公共危机管理中图分类号：D630.8

文献标志码：A

文章编号：2095-7017渊2020冤08-0018-05

一、公共危机事件中基层社区治理的重要性公共危机事件通常指严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态咱1暂。以新冠肺炎疫情为例，此次疫

情属于公共卫生领域的危机事件，具有公共性、突发性、时间的紧迫性、高度的不确定性以及指向的破坏性等特征，这无疑是对国家社会治理的巨大挑战。

（一）公共危机中的基层社区治理是中国社会稳定和发展的压舱石

社区是社会治理的最小单元，基层社区的稳定是国家社会稳定和发展的压舱石。*总

作者简介：刘梦林（1992—），女，河南周口人，新乡学院人文学院助教，社会工作与社会法治硕士，研究方向为社会组织发展与社区治理。

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书记多次强调“社区是基层基础，只有基础坚

固，国家大厦才能稳固”咱2暂。公共危机事件暴发容

易引发社会混乱和群众恐慌，基层社区作为城市疫情防控的“最后一公里”，承担着大量的抗疫宣传、疫情监控、提供社会服务等工作，数百万的社区工作人员在疫情最严重时忙碌在城市社区的大小街道中，消杀公共场地与设备，开展防控宣传并为封闭的城市社区居民提供最必要的生活保障服务。这些措施极大地稳定了人民群众的情绪，稳定了处于危机事件中的国家与社会的秩序，为应对疫情和社会经济发展提供了基础保障。

（二）公共危机中的基层社区治理是提升政府公信力的助推器

公共危机事件是对政府执政能力的威胁，也是国家治理创新的机遇。从新冠肺炎疫情暴发至今，国家和政府在应对疫情过程中反应迅速，抗疫态度坚决，以社区为基础的“居家隔离”措施科学有效，疫情信息公布及时且详细，基层社区服务贴近群众真实需求，协调各方资源，满足社区居民基本生活需求，社区动员广泛，多元主体参与度较高。基层社区通过实施各项措施维护群众利益，使得人民群众对基层社区工作中的困难与成效了解更为深入，增强了基层社区居民的信任感，推动了政府公信力的提升。

（三）公共危机中的基层社区治理是夯实国家治理现代化的基石

基层社区是中国社会群体的交会点，是社会矛盾的聚集点，是社会治理的着力点。只有完善党领导下的政府治理与社会调节，居民自治良性互动，全面提升基层社区治理法制化、程序化、精细化的水平和现代化程度，促进基层社区治理体系的现代化，才能实现国家治理体系的现代化。

二、公共危机事件中基层社区治理的局限性就人类发展历程而言，公共危机事件的发生

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从未停止过，每一次危机事件暴发都具有必然性。尽管我们不可能完全避免危机事件的产生，但是，可以在危机应对过程中不断反思，总结经验，吸取教训，不断提升基层社区公共危机治理水平，促进国家治理体系的完善。

（一）基层社区行政放权不够充分

行政化严重是限制基层社区治理水平提升的问题之一。我国基层社区治理体系实行的是街居制的管理，由街道办事处和社区居委会共同进行社区治理，街道办事处是政府的派出机构，其深受政府科层管理体制的影响，行政化色彩浓厚，而原本应该代表社会自治的社区居委会由于先天发展不良以及长期接受街道办的管理指派，未能发挥一个社会自治组织的自我管理、自我教育、

自我服务的功能，从而转变成为一个“他组织”咱3暂。

社区行政化严重导致社区工作人员在日常工作中的行政性事务较多，各种检查、会议、报告、协查占据了社区工作人员大量时间，使他们缺乏开展群众工作的时间与精力。在公共危机事件中，基层社区是应急处理的第一线，各级政府制定的政策法规都要在社区层面得以落实，在各地开启抗击疫情的响应之后，由于各级政府和部门之间的数据系统无法共享，社区要向不同部门上报每日的检查、督导、宣传、统计、协调数据，导致社区工作人员行政工作负担较重。疫情防控初期，由于在日常工作中缺乏与群众关系的维护和培养，社区居民对社区信任度较低，使得部分社区在公共危机事件的应对中处于被动，无法有效发动社区居民开展自助、自救活动，这种情况直到疫情持续一段时间后，社区群众参与增多，群众信任感才有所提升。

（二）基层社区公共危机管理机制不健全我国基层社区由于建设时间较短，所经历的公共危机事件较少，因此基于社区层面的公共危机管理机制有所欠缺。一是社区工作人员危机管理意识和能力不足。公共危机意识和管理能力的提高实质上来源于一次次的危机处理中所总结出

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来的经验和教训。以经历过2003年的“非典”疫情的北京、深圳、广州等地区为例，三地各级组织经历“非典”疫情之后对于公共卫生事件的管理和社区建设的发展大为重视，在此次疫情防控中反应最为迅速，这与它们长期以来形成的强烈危机意识不无关系。二是应急管理预案缺失。从整体来讲，基层社区应对公共危机的预案还只是停留在文字层面，部分社区甚至没有制定相关预案。社区在突发的公共危机事件中如何建立信息沟通反馈机制、如何组织开展社区动员、如何协调多元主体参与、如何开展监督管理等都没有演练经历，社区工作人员普遍存在反应迟缓，对危机事件的突发性、紧迫性和破坏性认识不足，对社区可利用资源不了解、不掌握的情况。三是信息沟通机制不健全。社区与政府部门之间、社区与社区之间、社区与社会组织之间缺乏有效的信息沟通机制，信息的沟通以各种表格文件传输为主，各组织主体之间无法实现高效的信息共享。社区在信息公开过程中也存在着时效性差、信息不透明的现象，个别社区出现了利用信息传输机制的漏洞瞒报漏报统计数据、做表面功夫的现象。

（三）社区公共危机应急资源整合能力不足在公共危机事件的影响下，社区居民的社会需求不断增加。社区居民日常生活需求的物质满足、心理压力和恐慌情绪的精神安抚以及社区特殊群体的照顾服务等，都需要社区进行相应社会资源的协调，以更好地应对危机。然而，我国社区资源的分布不平衡，导致社区居民的各种需求很难从单一的社区内部获得满足，这就要求社区必须具备非常强大的应急资源整合能力。社区日常应急的物资储备只能短期应对一些常规性公共危机，而社区特殊群体所需的物资的缺乏表现更为明显。大量社区防疫物资紧张，消毒液和医用口罩不足，社区防疫人员不得不重复多次利用医用口罩开展工作。公共危机还容易引发居民恐慌情绪，如不及时干预和安抚，可能会引发严重的

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社会后果。在此次疫情防控中，社区明显忽略了对这些精神安抚资源的整合和链接，有限的心理慰藉活动也都是通过志愿组织或社会组织自发开展的。

（四）政社协调机制不够健全

公共危机事件处理中存在政社协调机制不健全的问题。社区缺乏与社会组织、企业和社会资本的合作意识，在应对过程中习惯性地以社区工作人员为中心下达工作指令，缺乏必要的政社合作，导致此次疫情防控过程中出现社会组织能力发挥与社区治理脱轨的现象。社区的公共危机治理是基于地域基础之上的防控治理，而社会组织参与的路径则是以互联网虚拟空间为基础的线上心理援助和线下按需满足的结合。原本应成为社区合作伙伴的社会组织在危机应对过程中与社区毫无联系，一部分原因是基于此次疫情的特殊性，减少了线下的直接接触空间，但是更重要的原因是，社区内部缺少有效的政社协调机制，导致社会组织、企业等社会资本在社区危机治理的过程中缺少落脚点。社区居民需要与社会资本之间信息传输不畅，社会组织只能根据自身组织特性提供某一领域的专业服务，无法做到根据社区居民需求提供多样化服务，社会组织的协同治理作用在社区公共危机管理中难以充分发挥。

（五）公共危机管理法律法规不够完备目前在社区层面，我国公共危机管理领域的法律法规还有所欠缺。国家明确村民委员会和居民委员会是基层群众性自治组织，具有办理本居住地区的公共事务、调解民间纠纷、协助维护社会治安的职责。公共危机事件是公共事务的一种形式，从法律层面社区有权采取措施应对突发的公共危机事件，但是这些相关规定在实行过程中缺乏结合社区的特性进行优化细化的可操作性。此次疫情防控过程中，部分小区就存在应急行为超出法律法规授权的问题。如湖北省孝感市一家三口在家打麻将，却被防疫工作人员进屋掀桌引发冲突；某地社区禁止武汉籍住户及车辆进入小

应急管理

区；某社区拒绝义务工作人员返回自己家中休息；一些社区在执行隔离任务中，采用挖断道路、设置路障却不安排值班人员等方式。这些现象都充分暴露出基层社区治理在公共危机管理中缺乏明确的法律法规的指导和约束。除此之外，基层社区治理过程中，多元社会主体的参与作用也越来越重要。公共危机事件中专业的社会组织参与，是对危机处理专业化的提升，但是，社区多元主体在公共危机事件中参与的相关法律规定也存在缺失。现行的《传染病防治法》第一章第九条中，也只是提出“国家支持和鼓励单位和个人参与传染病防治工作”，对于社会力量如何参与到突发公共卫生事件应对中却未作出相应的制度设计。

三、破解公共危机事件中基层社区治理问题的对策（一）厘清社区角色定位，明确社区治理主体的职责

目前，我国的社区治理主体街道办和社区居委会权责不明，居委会名为自治组织，却缺乏自治性，社区在基层治理的过程中既承担行政职责又承担服务职能。在基层社区治理过程中，我们应该进一步厘清街道、社区居委会和社会组织之间的角色地位，明确各方职责，加快政社分离步伐，通过政府购买服务的方式，将专业性较强的服务类工作交由社会组织来做，社区居委会承担监督和引导功能，街道发挥平台功能连接优质社会服务资源供社区选择，并且发挥二级监督的作用。同时，在社区治理制度体系中，减轻基层社区行政负担，明确居委会职责，取消无关职责清单的考核任务。只有社区不同主体各司其职、分工协作，才能够有效降低行政化对基层社区自治的影响，推动基层社区治理模式的创新。

（二）健全社区公共危机治理机制

一是要提升社区工作人员的危机意识和管理能力。开展公共危机事件主题培训，提升社区工

作人员对其特征、影响、应对措施的认识和了解，在日常的工作中组织开展危机预估与演习，不断提升对公共危机事件的预防和治理意识。还要加强社区高素质人才引进，提升社区工作人员社会地位和薪酬待遇，留住社区优质人才，提升社区工作人员管理水平。二是做好社区层面的危机响应预案。对危机事件中信息如何传递、问题如何处理、监督机制如何运行等具体细节作出明确规定，既要符合国家法律规定，又要符合社区实际情况。可以成立社区党委领导的应急指挥小组，并将社区居委会、物业、社会组织、社区居民、商户等多元主体代表纳入其中，明确各方职能，确保在危机事件处理中各方代表能够充分发挥带头作用，盘活社区资源。三是建立高效的信息传递机制。利用互联网大数据进行信息的高速传递，尽快打通政府行政各部门之间的信息阻碍，确保一份数据在各级政府、不同部门之间的共享使用，从而减轻基层社区在公共危机治理过程中的信息传输压力。四是加强信息的公开机制。利用微信、QQ、微博等社交平台，及时发布社区信息，提升社区影响力；社区内部建立信息核实、编辑、发布三级审核机制，确保及时公开有效的信息，降低社区居民的恐慌感，缓解居民心理压力，进一步维护社会稳定。

（三）基层社区资源整合系统升级

随着互联网技术的发展和大数据时代的到来，基层社区资源整合系统的升级在互联网技术的助力下可以从两个方面进行。一是建立社区应急物资储备体系。社区对常规应急物资定期进行库存盘整和设备维护，形成内部应急物资管理台账，并将各社区的应急物资储备在政府层面进行汇总，形成应急物资社区储备分布系统，有助于实现不同社区之间应急资源的有效调动，缓解社区资源不均衡的问题。二是建设应急物资获取的交流平台。常规性应急物资的采购渠道和偶发性强的公共危机事件的应急物资储备渠道各有不同。除了基础的生活物资、应急物资采购之外，

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心理支援、志愿服务也是近年来公共危机管理中的重要资源。因此，基层社区应充分利用互联网虚拟社区的功能，搭建应急物资获取的交流平台。一方面，社区能够在采购物资环节获取更多的选择空间；另一方面，社区居民可以根据自身情况获得多种需求的满足。这既解决了社区公共空间不足的问题，也解决了社区居民多样化需求无法满足的问题。

（四）持续推进社会多元主体参与机制的完善一是加强政府财政支持，发展专业社会组织。社会组织是社区治理最重要的伙伴力量。社会组织因其具备自治性、独立性、公益性和相对透明、公开等特性，在民众中有一定的公信力，应对公共危机事件时有其独特的优势咱4暂。应对危机事件时，社会组织能够开展专业的救援服务，避免无序救援与盲目救援造成的二次伤害。加大政府财政投入，增加较长周期服务项目的购买，能够有效提升社会组织的生存空间。二是建立志愿者资源的培养与参与渠道。社区志愿者在公共危机应对过程中发挥了重要的支撑作用，弥补了社区工作人员不足的问题。对志愿者的管理要从积极培养社区居民志愿服务习惯和活动能力抓起，加强宣传引导，提升参与意识，注重激发社区居民的志愿者意识，充分尊重社区志愿者，定期开展志愿者培训活动，提升志愿者专业水平，

积极组织日常互助活动，激发社区志愿者参与热情，拓展志愿者参与方式和渠道，增强志愿活动的多样性，只有做好日常的志愿者维护和培养，这样才能在危急时刻获得更为专业的帮助。三是规范企业、社会资本参与机制。一方面在社区治理过程中要积极引入社区企业、物业、商户等主体参与，充分利用社会资金、商业资金弥补社区资源不足；另一方面也要加强对资本介入的监督和管理，减少商业行为对社区治理的负面影响，确保社区居民合法权益不受侵害。

（五）完善基层社区危机管理法律法规基层治理的法治化是依法治国的重要体现。我国在公共危机管理方面的缺失导致基层社区在危机事件处理过程中很容易踏入法律的禁区。为进一步提升基层社区治理能力，践行依法治国的理念方针，我国应进一步完善社区危机管理的法律法规，将国家层面的突发事件应对法细化到社区层面，对社区在危机前期的预估、演练上报，危机中的信息的采集、披露与发布，社区法律权限的界定、问责与奖惩、监督与控制，紧急情况下职能发挥维度，以及应急资金的筹集、使用、管理与公开等活动中的行为，作出明确规定，并划定社区能够自我决断的空间，确保基层社区在公共危机事件中能在法律允许的范围内灵活应对。

参考文献

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责任编辑朱亚娟实习编辑华

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